(U.S. MARITIME POLICY NEEDS AN OVERHAUL).

Story by Colin Grabow

War On The Rocks

September 6-2024

Ý kiến - Commentary.       

Các thủy thủ trên tàu USS George Washington điều khiển đường rầy để chuẩn bị cho phi cơ cất cánh. Tín dụng ảnh: Petty Officer 3rd Class John Jarrett. 

Chính sách hàng hải của Mỹ là một thất bại nặng nề. Cho dù được đánh giá về mặt đáp ứng hiệu quả các yêu cầu an ninh quốc gia hay củng cố nền kinh tế của đất nước, Mỹ có thể chỉ ra một vài thành công. Đóng tàu thương mại không hiệu quả hầu như không đăng bộ như một lỗi làm tròn trong sản lượng toàn cầu trong khi vận chuyển mang cờ Hoa Kỳ tốn kém thường chỉ được sử dụng khi các lựa chọn khác khô cạn. Sự thiếu khả năng cạnh tranh gây sốc đã dẫn đến cả thiệt hại kinh tế đáng kể và sự tàn lụi của các ngành công nghiệp hàng hải này thành vỏ bọc của bản thân trước đây của họ. Đó là những thành quả của cách giải quyết hàng hải bắt nguồn từ sự thiên vị hiện trạng và bàn tay hướng dẫn của các lợi ích đặc biệt cố thủ hơn là nhu cầu và thực tế của thế kỷ 21.

Muộn màng, quy mô của rối loạn chức năng đã bắt đầu ghi nhận ở Washington và một cuộc trò chuyện quá hạn từ lâu đã bắt đầu về cách đảo ngược vấn đề. Tuy nhiên, hầu hết các giải pháp được đưa ra đều nhạt nhẽo và không đồng đều với nhiệm vụ trước mắt.

Mày mò ở lề sẽ không làm. Để mở khóa tiềm năng hàng hải của đất nước và giải quyết những thiếu sót rõ ràng về an ninh quốc gia, các nhà hoạch định chính sách nên kiên quyết ủng hộ các biện pháp khiến họ mâu thuẫn với các nhóm quyền lực đang tìm cách duy trì hiện trạng. Đặc biệt, họ nên tập trung vào việc cải cách các luật bảo hộ lỗi thời cản trở việc sử dụng các nguồn lực của đồng minh và thay thế hỗ trợ gián tiếp cho ngành hàng hải bằng viện trợ có mục tiêu có chi phí và lợi ích minh bạch. Nếu không có hành động như vậy, sự phân rã hàng hải sẽ tiếp tục diễn ra và Hoa Kỳ sẽ kiên trì nhượng lại các đại dương cho một thế giới từ chối đứng theo cách riêng của mình.

CHI PHÍ CỦA MỘT CÁCH GIẢI QUYẾT THẤT BẠI

Mặc dù nhiều số liệu chứng minh sự xuống dốc của ngành hàng hải vào tầm thường, nhưng ít ai nắm giữ được nó rõ ràng hơn tình trạng đóng tàu thương mại. Bất chấp năng lực sản xuất và công nghệ của Mỹ, sản lượng của các nhà máy đóng tàu Mỹ trong những năm gần đây chỉ đứng thứ 15 trên thế giới. Vì vậy, sự thiếu khả năng cạnh tranh của ngành công nghiệp - đóng tàu với giá gấp bốn lần trở lên giá trung bình thế giới - và nhu cầu về các dịch vụ của nó quá ít đến nỗi sản lượng tập thể của ngành chỉ chiếm một phần nhỏ của một phần trăm tổng số toàn cầu.

Không chỉ khác xa so với bộ ba đóng tàu thống trị của Trung Cộng, Nhật Bản và Nam Hàn, số lượng của Mỹ cũng theo sau những người chơi nhỏ hơn nhiều như Phần Lan, Hòa Lan và Na Uy.

Một yêu cầu mà các tàu được sử dụng trong nội địa Hoa Kỳ Thương mại đường thủy được xây dựng trong nước - được ủy quyền bởi Đạo luật Jones năm 1920 - có nghĩa là sự kém hiệu quả đóng tàu này đầu độc vận tải biển của Mỹ. Gánh nặng bởi chi phí vốn dư thừa, khả năng cạnh tranh của vận tải đường thủy là như vậy mặc dù có nhiều yếu tố địa lý nghiêng về phía nó - bao gồm một bờ biển rộng lớn với 40% dân số Hoa Kỳ, đường thủy nội địa mở rộng, Ngũ Đại Hồ và các tiểu bang và vùng lãnh thổ không tiếp giáp phụ thuộc vào vận chuyển - phương thức này chiếm ít hơn 4% hàng hóa được vận chuyển vào năm ngoái. Giao thông đường thủy đã xuống cấp đến tình trạng gần như thích hợp và những gì nên là một tài sản quan trọng cung cấp giao thông hiệu quả trên khắp đất nước rộng lớn của đất nước lại không được sử dụng đúng mức.

Điều này có hậu quả đối với nền kinh tế Mỹ rộng lớn hơn, bao gồm một số ngành công nghiệp chiến lược nhất của đất nước. Nhờ vận chuyển đắt tiền (hoặc trong một số trường hợp, không tồn tại), các nhà máy lọc dầu của Mỹ mua dầu từ nước ngoài thay vì Bờ Vịnh, Puerto Rico đáp ứng nhu cầu khí hóa lỏng số lượng lớn từ Nigeria xa xôi và các nguồn khác thay vì lục địa Hoa Kỳ, và thép được nhập khẩu thay vì mua trong nước. Khả năng cạnh tranh của các công ty Mỹ bị suy yếu và khả năng tồn tại của chuỗi cung ứng trong nước bị phá vỡ.

Bực bội, đây chỉ là một mẫu nhỏ của các chi phí phát sinh.

NHU CẦU AN NINH QUỐC GIA CHƯA ĐƯỢC ĐÁP ỨNG

Ngoài việc làm suy yếu sức sống kinh tế của đất nước - điều kiện thiết yếu của sức mạnh Mỹ - những thiếu sót hàng hải này cũng có ý nghĩa đối với quốc phòng của đất nước. Ví dụ, người Mỹ đã trở nên báo động khi biết rằng năng lực đóng tàu của Tàu Cộng vượt quá Mỹ 232 lần (mặc dù khả năng sản xuất các tàu hải quân phức tạp gần như chắc chắn ít hơn) và một nhà máy đóng tàu của Tàu có công suất lớn hơn tất cả các xưởng đóng tàu của Mỹ cộng lại.

Có lẽ quan trọng hơn sự chênh lệch tương đối này là nước này không có khả năng đóng tàu Hải quân mới và duy trì những tàu hiện có. Nhiều thập kỷ đóng tàu không cạnh tranh đã làm suy thoái cơ sở công nghiệp đến mức không có đủ năng lực nhà máy đóng tàu để đáp ứng nhu cầu an ninh quốc gia của Mỹ.

Trong khi đó, những khó khăn của ngành đóng tàu tương đương nếu không muốn nói là vượt quá những khó khăn của đội tàu biển mang cờ Mỹ. Hiện tại bao gồm khoảng 185 tàu chở hàng lớn - ít hơn 170 trong số đó được coi là hữu ích về mặt quân sự - số lượng của nó đã giảm hơn một nửa trong 40 năm qua. Hạm đội suy giảm tương ứng với thủy thủ đoàn đang suy giảm, và một báo cáo của chính phủ năm 2017 cho thấy Hoa Kỳ sẽ phải đối mặt với thâm hụt ít nhất 1.838 thủy thủ trong trường hợp hoạt động vận tải biển kéo dài. Có thể hiểu được, các câu hỏi đã được đặt ra về khả năng của hạm đội để đáp ứng các yêu cầu vận tải biển của Hoa Kỳ.

Sự suy giảm của các tàu biển phản ánh một phần sự chuyển giao của đội tàu nội địa thành một đội tàu ngày càng tập trung vào tàu kéo và xà lan. Trong khi các tàu tự hành chiếm hơn 75% hàng hóa ven biển được vận chuyển gần đây nhất là năm 1980 (và 90% vào năm 1960) với phần còn lại được vận chuyển bằng xà lan, đến năm 2022, con số đó đã giảm xuống còn 51%.

Phần lớn hàng hóa xà lan này được di chuyển bằng xà lan kéo có khớp nối, một loại tàu bề ngoài tương tự như tàu tự hành nhưng thiếu hiệu quả trong việc di chuyển hàng hóa trên một khoảng cách dài. Theo Cơ quan Nghiên cứu Quốc hội, việc sử dụng các tàu này là do chi phí cao để đóng và thủy thủ đoàn các tàu tuân thủ Đạo luật Jones. Khoảng hai phần ba số tàu kéo trên thế giới được sử dụng trong các xà lan kéo có khớp nối được tìm thấy ở Hoa Kỳ cho thấy việc làm của chúng phản ảnh các điều kiện tốn kém duy nhất được tạo ra bởi Đạo luật Jones. Thay vì sử dụng tàu tự hành, người Mỹ thường làm với một mô phỏng (một tàu mà thủy thủ không yêu cầu giấy phép cần thiết cho thủy thủ đoàn tàu vận tải biển).

Nhưng sự thối rữa hàng hải vẫn còn sâu sắc hơn. Chi phí cao của các tàu do Mỹ chế tạo cũng có nghĩa là các tàu hiện có trong hạm đội Đạo luật Jones được duy trì hoạt động lâu hơn - đôi khi lâu hơn nhiều thập kỷ - so với các đối tác quốc tế. Những con tàu cũ này, lần lượt, thường dựa vào các nhà máy đóng tàu nhà nước Trung Cộng để đáp ứng nhu cầu bảo trì và sửa chữa đáng kể của họ. Thật đáng kinh ngạc, chính sách răn đe hiện đại hóa đội tàu của Mỹ đang tạo ra hoạt động kinh doanh cho các nhà máy đóng tàu của đối thủ địa chính trị chính của họ.

Các tàu cổ cũng có nhiều tương tự trong hạm đội vận tải biển vỏ xám, với các tàu của Lực lượng Dự bị Sẵn sàng trung bình 44 tuổi (44 years of age). Trong khi việc mua một số tàu đã qua sử dụng do nước ngoài đóng cho nhu cầu quốc phòng đã được cho phép như một biện pháp tạm thời để đổi mới hạm đội, luật bảo hộ cản trở khả năng của Bộ Quốc phòng trong việc mua tàu mới hoặc sửa chữa các tàu hiện có ở các nước đồng minh. Các biện pháp liên quan (Related measures) have forced the Coast Guard to turn an inexperienced domestic shipbuilder to attempt construction of its Polar S) đã buộc Lực lượng Bảo vệ Bờ biển phải chuyển một công ty đóng tàu nội địa thiếu kinh nghiệm sang cố gắng xây dựng Tàu cắt An ninh Vùng cực (Polar Security Cutter) - một chương trình hiện bị trì hoãn ít nhất 5 năm và hàng tỷ USD so với ngân sách - thay vì các nhà máy đóng tàu đồng minh chuyên nghiệp.

Và cứ thế tiếp tục.

CÁC GIẢI PHÁP GÂY CHOÁNG NGỢP ĐƯỢC CUNG CẤP

Sự rối loạn chức năng hàng hải của Hoa Kỳ đã đạt đến mức chuông báo động đã bắt đầu vang lên trên Đồi Capitol. Vào tháng Giêng, 19 thành viên của Quốc hội đã đồng ký một lá thư nêu bật quỹ đạo đi xuống đáng báo động của ngành vận tải biển và đóng tàu Hoa Kỳ, trong khi Hạ nghị sĩ Mike Gallagher đã gửi một bức thư tương tự trước khi rời Quốc hội vào tháng Tư. Gần đây hơn, bốn thành viên của Quốc hội, bao gồm Thượng nghị sĩ Mark Kelly và Hạ nghị sĩ Mike Waltz, đã công bố một báo cáo phác thảo các mục tiêu và nguyên tắc cho một chiến lược hàng hải quốc gia để giải quyết những thiếu sót rõ ràng. Trong khi sự chú ý được hoan nghênh và quá hạn, nhiều thay đổi chính sách được đề xuất không tương xứng với thách thức trước mắt.

Ví dụ, một trong số ít lời kêu gọi hành động cụ thể của báo cáo Kelly-Waltz là tận dụng "các công cụ như ưu đãi thuế, ưu đãi hàng hóa nâng cao, trợ cấp hoạt động và tài chính liên bang" - tất cả đều đã được sử dụng dưới một số hình thức - để mở rộng đội tàu mang cờ Hoa Kỳ. Tương tự, một hội nghị bàn tròn gần đây của Quốc hội về vận tải biển và đóng tàu của Hoa Kỳ đã chứng kiến các đại diện ngành công nghiệp và lao động đưa ra những ý tưởng ít vượt ra ngoài các ưu đãi thuế và các yêu cầu mới mà các chủ hàng sử dụng các tàu mang cờ Hoa Kỳ.

Trong khi đó, trên mặt trận đóng tàu, sự xuất hiện vào tháng Bảy của Kelly và Waltz trên podcast War on the Rocks đã chứng kiến cuộc nói chuyện về chi tiêu liên bang không xác định, "vùng cơ hội" cho các nhà máy đóng tàu và cải cách xung quanh việc cấp phép và quy định môi trường để trẻ hóa ngành công nghiệp trong nước. Mặc dù một số ý tưởng này có thể đáng giá, nhưng những điều chỉnh chính sách như vậy dường như không thể đảo ngược vận may của một ngành công nghiệp thiếu khả năng cạnh tranh quốc tế kéo dài ít nhất 150 năm. Nói cách khác, ưu thế to lớn của các giải pháp được đề xuất gần đây hoặc tăng gấp đôi các chương trình và mô hình hiện có hoặc chỉ cung cấp những cải tiến nhỏ.

Tuy nhiên, để sửa chữa con tàu chính sách đòi hỏi suy nghĩ mới táo bạo. Những thay đổi cận biên đối với chính sách hiện trạng sẽ chỉ tạo ra những thay đổi nhỏ đối với kết quả hiện trạng. Với tình trạng thảm khốc hiện nay, tất cả các lựa chọn nên được đặt trên bàn. Các biện pháp hiện đang được xem xét sẽ không đủ nếu Hoa Kỳ muốn thoát khỏi ngư lôi hàng hải của mình.

HƯỚNG TỚI TẦM NHÌN HÀNG HẢI MỚI - TOWARDS A NEW MARITIME VISION.

Suy nghĩ táo bạo có nghĩa là sẵn sàng xem xét lại tất cả các yếu tố trong chính sách hàng hải của Hoa Kỳ, bao gồm một số yếu tố được coi là thiêng liêng. Với chiều sâu và mức độ của các vấn đề hiện tại, không có gì nên được xem xét khỏi bàn. Trên tinh thần đó, các đề xuất sau đây được đưa ra để xem xét.

Cập nhật Đạo luật Jones

Được coi là nền tảng của chính sách hàng hải Hoa Kỳ, nhiều vấn đề sâu xa nhất với ngành hàng hải Hoa Kỳ là do các quy định của luật lỗi-thời này. Được thông qua vào năm 1920 nhưng ít thay đổi so với tiền đề đầu thế kỷ 19, Đạo luật Jones gần như hoàn toàn không phù hợp với thực tế hàng hải của thế kỷ 21.

Đặc biệt không phù hợp là yêu cầu của luật pháp rằng các tàu được sử dụng trong nội địa Hoa Kỳ. Thương mại được xây dựng tại các nhà máy đóng tàu trong nước - một yêu cầu mà không quốc gia nào khác áp đặt. Đừng bận tâm đến những tác động kinh tế có hại của nó, nhiệm vụ xây dựng của Hoa Kỳ hoàn toàn thất bại từ góc độ an ninh quốc gia thuần túy. Sản lượng đóng tàu thương mại không đáng kể, với nhiều năm đôi khi trôi qua mà không có một tàu buôn lớn nào được giao.

Để đổi lấy sản lượng ít ỏi này, đội tàu trong nước trở nên nhỏ hơn, già hơn và kém năng lực hơn so với trường hợp khác do chi phí vốn nghiền nát không có đối thủ trên thế giới. Đó là một món hời không có ý nghĩa gì, đặc biệt là khi các nhà máy đóng tàu của Mỹ phụ thuộc nhiều vào các bộ phận và linh kiện nhập khẩu - thường là từ Tàu Cộng - đối với một số tàu lớn được đóng trong nước. Bất kỳ quan điểm nào cho rằng chi phí cao của Đạo luật Jones mang lại cho đất nước khả năng đóng tàu mà không phụ thuộc vào nước ngoài là ảo tưởng.

Ngoài yêu cầu xây dựng, hạn chế của Đạo luật Jones đối với các thủy thủ nước ngoài - giới hạn ở cư dân nước ngoài thường trú chiếm không quá 25% thủy thủ đoàn không có giấy phép của tàu - cũng đã chín muồi để đánh giá lại (một ý tưởng đã được một số người trong ngành hàng hải trong nước đưa ra), đặc biệt là trong thời gian thiếu thủy thủ đoàn. Giới hạn sở hữu nước ngoài của luật cũng đòi hỏi một cái nhìn thứ hai do tác dụng răn đe của nó đối với đầu tư và những khó khăn thực thi thực tế.

Đạo luật Jones là một đạo luật không bắt nguồn từ những sự thật bất biến mà trong điều kiện của một thời đại đã qua từ lâu. Hiểu đúng, nhiều lệnh cấm của nó tương đương với một lệnh cấm vận tự áp đặt có lợi cho các đối thủ của Mỹ bằng cách cắt đứt đất nước khỏi khả năng và bí quyết của đồng minh.

Mặc dù một số tiếng nói, bao gồm cả Kelly và Waltz, cho rằng Đạo luật Jones không nên được xem xét lại vì nó bảo đảm quyền tiếp cận tàu trong trường hợp chiến tranh hoặc tình trạng khẩn cấp quốc gia (một tuyên bố có lẽ bắt nguồn từ lý thuyết hơn là thực tế), đây hoàn toàn là khung sai. Câu hỏi không phải là liệu Đạo luật Jones có cung cấp một số mức vận chuyển tối thiểu (và đóng tàu) hay không, mà là liệu nó có tạo ra các tài nguyên này một cách hiệu quả và đủ số lượng hay không. Câu trả lời là "không" vang dội. Nếu chính sách hàng hải được viết từ đầu ngày hôm nay, rất ít người sẽ đi đến Đạo luật Jones như một phương tiện tối ưu để giải quyết các nhu cầu an ninh quốc gia của Hoa Kỳ.

Loại bỏ luật ưu đãi hàng hóa

Do chi phí vận hành cao (cao hơn khoảng 7 triệu đô la mỗi năm so với các tàu mang cờ quốc tế tương đương) và sau đó thiếu khả năng cạnh tranh, các tàu mang cờ Hoa Kỳ phụ thuộc rất nhiều vào luật bắt buộc sử dụng chúng cho hàng hóa do chính phủ thúc đẩy. Đây là một cách tiếp cận thiếu sót sâu sắc trong việc thúc đẩy một hạm đội treo cờ Hoa Kỳ.

Tác hại gây ra bởi ưu tiên hàng hóa ít nhất là hai lần. Thứ nhất, yêu cầu sử dụng các tàu này áp đặt chi phí cao cho quân đội - vốn đã bày tỏ mối quan tâm trong quá khứ về gánh nặng tài chính của việc vận chuyển mang cờ Hoa Kỳ - và các cơ quan chính phủ dân sự tuân theo luật ưu đãi hàng hóa. Thứ hai, việc tiếp cận hàng hóa bắt buộc không khuyến khích kiểm soát chi phí, do đó làm suy yếu khả năng cạnh tranh phải làm nền tảng cho vận chuyển thương mại mang cờ Hoa Kỳ.

Các chương trình trợ cấp hàng hải có mục tiêu phải trực tiếp và minh bạch, với số tiền đô la rõ ràng cho phép phân tích chi phí - lợi ích cần thiết cho chính sách công tốt. Như đã được công nhận từ lâu, sở thích hàng hóa là ngược lại với điều này.

Cải cách (và có thể mở rộng) các chương trình trợ cấp

Một phương pháp tốt hơn so với trợ cấp gián tiếp là hỗ trợ trực tiếp hơn như Chương trình An ninh Hàng hải và Chương trình An ninh Tàu chở dầu. Mỗi chương trình cung cấp một khoản trợ cấp hàng năm cho các tàu tham gia để đổi lấy sự giải quyết bảo đảm của Bộ Quốc phòng đối với chúng trong các cuộc xung đột vũ trang hoặc tình trạng khẩn cấp quốc gia. Các chi phí và lợi ích có thể nhìn thấy và dễ dàng đo lường.

Mặc dù khái niệm này là hợp lý, các chương trình như vậy nên được cải cách bằng cách thiết lập một hệ thống đấu thầu để đảm bảo khoản trợ cấp - hiện đang được quy định bởi luật - phù hợp với điều kiện thị trường và khuyến khích kiểm soát chi phí. Ngoài ra, kinh phí cho các chương trình này và các quyết định về quy mô của chúng - phản ánh các yêu cầu vận tải biển được nhận thức - nên đến từ Bộ Quốc phòng.

Nếu các giới chức quốc phòng xác định vận chuyển hiện tại là không đủ, số lượng tàu tham gia có thể được mở rộng (lý tưởng nhất là được tài trợ với khoản tiết kiệm từ việc ngừng ưu đãi hàng hóa).

Thiết lập cơ quan đăng bộ tàu thứ hai

Các tàu thương mại đăng bộ dưới cờ Hoa Kỳ không cạnh tranh quốc tế phần lớn là do nhiều yêu cầu đi kèm, bao gồm việc sử dụng thủy thủ công dân Hoa Kỳ, thanh toán thuế của Hoa Kỳ (ví dụ: thuế biên chế và thuế 50% đối với việc sửa chữa tàu được thực hiện ở nước ngoài) và tuân theo luật pháp Hoa Kỳ (bao gồm cả khả năng nộp đơn kiện về thương tích cá nhân, làm tăng chi phí bảo hiểm tàu). Một phương tiện đơn giản để mở rộng quy mô của hạm đội treo cờ Hoa Kỳ sẽ là thiết lập một cơ quan đăng bộ tàu thứ hai tương tự như những người điều hành bởi Đan Mạch, Đức, Na Uy và các nước khác có điều kiện ít khắc nghiệt hơn. Cơ quan đăng bộ mới này có thể phân biệt chính nó với cơ quan đăng bộ kế thừa của Hoa Kỳ bằng cách cung cấp thuế trọng tải cạnh tranh và nới lỏng yêu cầu thủy thủ công dân Hoa Kỳ (chỉ có thể được áp dụng cho các vị trí sĩ quan cao cấp, hoặc loại bỏ và thay thế bằng tín dụng thuế hào phóng cho những công ty thuê thủy thủ công dân Hoa Kỳ).

Mặc dù tận dụng nhiều đặc quyền treo cờ Hoa Kỳ, chẳng hạn như bảo vệ Hải quân Hoa Kỳ, những tàu như vậy sẽ không đủ điều kiện cho thương mại ven biển hoặc tham gia vào các chương trình trợ cấp của Hoa Kỳ liên quan đến nhu cầu vận tải biển.

Cập nhật các hạn chế về sử dụng quân sự của các nhà máy đóng tàu nước ngoài

Mặc dù có giá trị trong việc bảo tồn một cơ sở công nghiệp đóng tàu do Hoa Kỳ kiểm soát để đóng tàu Hải quân và Cảnh sát biển, những cân nhắc như vậy nên được cân nhắc với lợi ích của việc đóng và sửa chữa tàu đúng thời gian và hiệu quả về chi phí. Đáp ứng nhu cầu đóng tàu quân sự đòi hỏi sự cân bằng giữa hai cân nhắc này - gần như hiện hoàn toàn nghiêng về phía trước thông qua các đạo luật bảo hộ - phải được đánh đồng đều hơn.

May mắn thay, có sự công nhận ngày càng tăng, bao gồm cả từ các thành viên của Quốc hội và Bộ trưởng Hải quân, về sự cần thiết của Hoa Kỳ để tận dụng khả năng đóng tàu và sửa chữa của đồng minh phong phú và cạnh tranh. Thật vậy, Ủy ban Chiến lược Quốc phòng gần đây đã kêu gọi mở rộng việc sử dụng các nhà máy đóng tàu như vậy để giải quyết nhu cầu bảo trì và đóng tàu.

Đây không phải là vận động cho việc thuê ngoài buôn bán mà là để nhận ra rằng đối với một số tàu trong một số trường hợp, tiết kiệm chi phí và thời gian của việc xây dựng và bảo trì đồng minh có quy mô lớn đến mức chúng lớn hơn các cân nhắc khác. Trong số các ứng cử viên cho việc đối xử như vậy là việc mua lại Polar Security Cutter thảm khốc cũng như các tàu hỗ trợ và vận tải biển không chiến đấu mà việc xây dựng ở nước ngoài mang lại phẩm chất lượng cao hơn, thời gian nhanh hơn và tiết kiệm chi phí đáng kể - vấn đề không nhỏ trong kỷ nguyên thâm hụt ngân sách kỷ lục.

CON ĐƯỜNG PHÍA TRƯỚC

Những đề xuất này không tạo thành một danh sách đầy đủ những người đáng được xem xét. Các hạng mục khác, chẳng hạn như cải cách luật môi trường quá nhiệt tình cản trở sự phát triển nhà máy đóng tàu và thành lập Khu bảo tồn biển thương mại để giải quyết những lo ngại về số lượng và độ tin cậy của thủy thủ, cũng đáng được lập chiến lược. Nhưng đây nên là những công cụ hỗ trợ để cải cách thay vì trung tâm của chúng. Thiết kế lại các trụ cột chính trong chính sách hàng hải của Hoa Kỳ để phù hợp với thực tế hiện đại nên đi đầu trong quá trình hiện đại hóa.

Vận động cải cách hàng hải thực sự không dành cho những người yếu tim. Các biện pháp bảo vệ và chính sách được nêu bật để cải cách đã bổ sung một tập hợp các nhóm lợi ích đặc biệt mạnh mẽ sẵn sàng dành nguồn lực đáng kể để bảo tồn chúng. Nhưng đối đầu với họ là những gì cần thiết để xây dựng một chính sách hàng hải đáp ứng nhu cầu kinh tế và an ninh quốc gia của Mỹ. Cách giải quyết đơn giản nhất sẽ là tiếp tục với các chính sách đã dẫn đến hiện trạng tồi tệ - hoặc tệ hơn nữa, củng cố chúng hơn nữa - nhưng đích đến nghèo nàn của con đường đó đã được biết đến. Tương lai hàng hải của đất nước phụ thuộc vào một sự phá vỡ quyết định với cách tiếp cận di sản thất bại của nó.

Viết bởi Colin Grabow.

Colin Grabow là phó giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Thương mại Herbert A. Steifel của Viện Cato. Ông có thể được tìm thấy thảo luận về các chủ đề hàng hải trên X tại @cpgrabow.

■

U.S. MARITIME POLICY NEEDS AN OVERHAUL.

Story by Colin Grabow

War On The Rocks

September 6-2024

Commentary.      

Sailors aboard USS George Washington man the rails in prepapration for underway. Credit: Petty Officer 3rd Class John Jarrett

U.S. maritime policy is a grievous failure. Whether evaluated in terms of effectively meeting national security requirements or bolstering the country’s economy, America can point to few successes. Inefficient commercial shipbuilding barely registers as a rounding error in global output while costly U.S.-flagged shipping is typically only employed when other options are exhausted. A shocking lack of competitiveness has led to both considerable economic harm and the withering of these maritime industries into shells of their former selves. Such are the fruits of a maritime approach rooted far more in status quo bias and the guiding hand of entrenched special interests than 21st-century needs and realities.

Belatedly, the scale of dysfunction has begun to register in Washington and a long overdue conversation has begun over how to reverse matters. Most of the solutions put forth, however, are tepid and unequal to the task before them.

Tinkering at the margins will not do. To unlock the country’s maritime potential and address its glaring national security deficiencies, policymakers should resolutely advocate for measures that place them at odds with powerful groups seeking to perpetuate the status quo. In particular, they should focus on reforming outdated protectionist laws that impede the use of allied resources and replacing indirect assistance to the maritime industry with targeted aid whose costs and benefits are transparent. Absent such action, maritime decay will continue apace and the United States will persist in ceding the oceans to a world that refuses to stand in its own way.

THE COSTS OF A FAILED APPROACH

Although numerous metrics demonstrate the maritime industry’s descent into mediocrity, few capture it more starkly than the state of commercial shipbuilding. Despite American manufacturing and technological prowess, U.S. shipyards’ output in recent years has ranked just 15th in the world. So gross is the industry’s lack of competitiveness — building ships for four or more times the average world price — and so paltry is the demand for its offerings that the sector’s collective output amounts to just a fraction of one percent of the global total.

Not only a far cry from the dominant shipbuilding triumvirate of China, Japan, and South Korea, U.S. numbers also trail the likes of much smaller players such as Finland, the Netherlands, and Norway.

A requirement that vessels used in intra-U.S. waterborne commerce be domestically constructed — mandated by the 1920 Jones Act — means that this shipbuilding inefficiency poisons American shipping. Burdened by excess capital costs, the competitiveness of water transport is such that despite numerous geographical factors tilting in its favor — including a vast coastline home to 40 percent of the U.S. population, expansive inland waterways, the Great Lakes, and shipping-dependent non-contiguous states and territories — the mode accounted for less than 4 percent of freight moved last year. Water transport has deteriorated into almost niche status and what should be a key asset providing efficient transportation across the country’s vast expanse goes woefully underutilized.

This has consequences for the broader U.S. economy, including some of the country’s most strategic industries. Thanks to pricey (or in some cases, non-existent) shipping, U.S. refineries purchase oil from abroad instead of the Gulf Coast, Puerto Rico meets its bulk liquefied gas needs from distant Nigeria and other sources instead of the U.S. mainland, and steel is imported instead of purchased domestically. The competitiveness of American firms is undermined and the viability of domestic supply chains is shattered.

Frustratingly, these are but a small sampling of the costs incurred.

NATIONAL SECURITY NEEDS UNMET

Beyond sapping the country’s economic vitality — the sine qua non of U.S. power — these maritime shortcomings also have implications for the country’s defense. Americans have become alarmed to learn over the past year, for example, that China’s shipbuilding capacity exceeds that of the United States by a factor of 232 (although its capacity to produce complex naval vessels is almost certainly less) and that a single Chinese shipyard has more capacity than all U.S. yards combined.

Perhaps more important than this relative disparity is the country’s inability to build new Navy ships and maintain existing ones. Decades of uncompetitive shipbuilding have degraded the industrial base to the point where there isn’t sufficient shipyard capacity to meet U.S. national security needs.

Shipbuilding’s travails, meanwhile, are matched if not exceeded by those of the U.S.-flagged oceangoing fleet. Currently comprised of approximately 185 large cargo ships — fewer than 170 of which are deemed militarily useful — its numbers have more than halved over the last 40 years. The dwindling fleet corresponds with dwindling crews, and a 2017 government report found the United States would face a deficit of at least 1,838 mariners in the event of a sustained sealift operation. Understandably, questions have been raised over the fleet’s ability to meet U.S. sealift requirements.

The decline in oceangoing ships partially reflects the domestic fleet’s devolution into one increasingly centered on tugboats and barges. Whereas self-propelled ships accounted for over 75 percent of coastwise cargo carried as recently as 1980 (and 90 percent in 1960) with the remainder carried by barge, by 2022 that number had slipped to 51 percent.

Much of this barge cargo is moved by articulated tug barges, a vessel type superficially similar to self-propelled ships but that lacks their efficiency in moving cargo over long distances. According to the Congressional Research Service, the vessels’ usage is attributable to the high cost of building and crewing Jones Act-compliant ships. That roughly two-thirds of all the world’s tugboats used in articulated tug barges are found in the United States further suggests their employment reflects uniquely costly conditions created by the Jones Act. Rather than use self-propelled ships, Americans frequently make do with a simulacrum (one whose mariners do not require the necessary licenses to crew sealift ships).

But the maritime rot goes deeper still. The high cost of U.S.-built ships also means that existing vessels in the Jones Act fleet are kept in service far longer — sometimes decades longer — than their international counterparts. These elderly ships, in turn, frequently rely on state-owned Chinese shipyards to meet their considerable maintenance and repair needs. Incredibly, U.S. policy’s deterrence of fleet modernization is generating business for the shipyards of arguably its main geopolitical rival.

Ancient ships are similarly abundant in the grey-hulled sealift fleet, with the ships of the Ready Reserve Force averaging 44 years of age. While the purchase of some used foreign-built vessels for defense needs has been permitted as a stop-gap measure to renew the fleet, protectionist laws stymie the Department of Defense’s ability to procure new vessels or repair existing ones in allied countries. Related measures have forced the Coast Guard to turn an inexperienced domestic shipbuilder to attempt construction of its Polar Security Cutter — a program now delayed by at least 5 years and billions over budget — instead of expert allied shipyards.

And on it goes.

UNDERWHELMING SOLUTIONS ON OFFER

U.S. maritime dysfunction has reached such a scale that alarm bells have begun ringing on Capitol Hill. In January, 19 members of Congress co-signed a letter highlighting the U.S. shipping and shipbuilding industries’ alarming downward trajectory, while Rep. Mike Gallagher fired off a similar letter prior to his April departure from Congress. More recently, four members of Congress, including Sen. Mark Kelly and Rep. Mike Waltz, released a report outlining objectives and principles for a national maritime strategy to address glaring deficiencies. While attention is welcome and overdue, many of the proposed policy changes are not commensurate to the challenge at hand.

One of the Kelly-Waltz report’s few specific calls to action, for example, is to leverage “tools such as tax incentives, enhanced cargo preference, operational subsidization, and federal financing” — all of which are already in use in some form — to expand the U.S.-flagged fleet. Similarly, a recent congressional roundtable on U.S. shipping and shipbuilding saw industry and labor representatives proffer ideas that went little beyond tax incentives and new requirements that shippers utilize U.S.-flagged vessels.

On the shipbuilding front, meanwhile, a July appearance by Kelly and Waltz on the War on the Rocks podcast saw talk of unspecified federal spending, “opportunity zones” for shipyards, and reforms around permitting and environmental regulation to rejuvenate the domestic industry. While some of these ideas might be worthwhile, such policy tweaks appear unlikely to reverse the fortunes of an industry whose lack of international competitiveness stretches back at least 150 years. In other words, the vast preponderance of contemporary proposed solutions either double down on existing programs and paradigms or offer only minor improvements.

Righting the policy ship, however, requires bold new thinking. Marginal changes to status quo policy will only produce marginal changes to status quo outcomes. Given the present dire state of affairs, all options should be on the table. Measures currently under consideration will not suffice if the United States is to break free from its maritime torpor.

TOWARDS A NEW MARITIME VISION

Bold thinking means a willingness to re-examine all elements of U.S. maritime policy, including some regarded as sacred. Given the depth and magnitude of current problems, nothing should be considered off the table. It is in that spirit that the following suggestions are offered for consideration.

Update the Jones Act

Widely regarded as the foundation of U.S. maritime policy, many of the most deep-seated problems with the U.S. maritime industry are due to the provisions of this outdated law. Passed in 1920 but little changed from its early 19th-century antecedents, the Jones Act is almost wholly unsuited to 21st-century maritime realities.

Particularly out of step is the law’s requirement that vessels used in intra-U.S. trade be constructed in domestic shipyards — a requirement that no other country imposes. Never mind its harmful economic effects, the U.S.-build mandate utterly fails from a purely national security perspective. Commercial shipbuilding output borders on negligible, with years sometimes passing without a single large oceangoing merchant ship being delivered.

In exchange for this meager output, the domestic fleet is rendered smaller, older, and less capable than would otherwise be the case due to crushing capital costs unrivaled in the world. It’s a bargain that makes little sense, particularly given U.S. shipyards’ heavy reliance on imported parts and components — frequently from China — for the few large ships built domestically. Any notion that the Jones Act’s high costs grant the country a shipbuilding capability free of foreign reliance is illusory.

In addition to its build requirement, the Jones Act’s restriction on foreign mariners — limited to permanent alien residents that comprise no more than 25 percent of a vessel’s unlicensed crew — is also ripe for reassessment (an idea already broached by some in the domestic maritime industry), particularly during a time of crew shortages. The law’s limit on foreign ownership also demands a second look given its deterrent effect on investment and practical enforcement difficulties.

The Jones Act is a law rooted not in immutable truths but in the conditions of a long-bygone era. Properly understood, many of its prohibitions amount to a self-imposed embargo that benefits U.S. adversaries by severing the country from allied capabilities and know-how.

Although some voices, including Kelly and Waltz, maintain that the Jones Act should not be revisited because it ensures access to ships in case of war or national emergency (a claim perhaps rooted more in theory than reality), this is entirely the wrong framing. The question should not be whether the Jones Act provides some de minimis levels of shipping (and shipbuilding), but rather whether it creates these resources efficiently and in sufficient quantities. The answer is a resounding “no.” If maritime policy was written from scratch today, few would arrive at the Jones Act as an optimal means of addressing U.S. national security needs.

Eliminate Cargo Preference Laws

Due to their high operating costs (approximately $7 million higher per year than those of equivalent internationally flagged vessels) and ensuing lack of competitiveness, U.S.-flagged ships depend heavily on laws mandating their use for government-impelled cargo. This is a deeply flawed approach to promoting a U.S.-flagged fleet.

The harm inflicted by cargo preference is at least two-fold. First, requiring the use of these ships imposes high costs on the military — which has expressed past concerns about the financial burden of U.S.-flagged shipping — and civilian government agencies subject to cargo preference laws. Second, access to mandated cargo disincentivizes cost control, thus undermining the competitiveness that ought to undergird commercial U.S.-flagged shipping.

Targeted maritime subsidy programs should be direct and transparent, with clear dollar amounts that enable the cost-benefit analyses essential to good public policy. As has long been recognized, cargo preference is the opposite of this.

Reform (and Possibly Expand) Subsidy Programs

A superior method to indirect subsidies is more direct aids such as the Maritime Security Program and Tanker Security Program. Each program provides an annual stipend to participating vessels in exchange for the Defense Department’s assured access to them during armed conflicts or national emergencies. The costs and benefits are visible and easily measurable.

While the concept is sound, such programs should be reformed by establishing a bidding system to ensure the stipend — currently set by statute — matches market conditions and incentivizes cost control. In addition, funding for these programs and determinations over their size — reflecting perceived sealift requirements — should come from the Department of Defense.

If defense officials determine current shipping to be inadequate, the number of participating vessels could be expanded (ideally funded with savings from the discontinuation of cargo preference).

Establish a Second Ship Registry

Commercial vessels registering under the U.S. flag are internationally uncompetitive largely due to numerous accompanying requirements, including the employment of U.S. citizen mariners, payment of U.S. taxes (e.g., payroll taxes and a 50 percent tariff on vessel repairs performed abroad), and subjection to U.S. laws (including the ability to file lawsuits over personal injuries, which raises vessel insurance costs). A straightforward means of expanding the size of the U.S.-flagged fleet would be to establish a second ship registry akin to those operated by Denmark, Germany, Norway, and others that feature less onerous conditions. This new registry could distinguish itself from the legacy U.S. registry by offering a competitive tonnage tax and relaxing the U.S. citizen mariner requirement (which could be applied only to senior officer positions, or removed and replaced with a generous tax credit for those companies that hire U.S. citizen mariners).

Although availing themselves of many of the privileges of U.S. flagging, such as U.S. Navy protection, such vessels would be ineligible for coastwise commerce or participation in U.S. subsidy programs linked to sealift needs.

Update Restrictions on Military Use of Foreign Shipyards

While there is value in preserving a U.S.-controlled shipbuilding industrial base to construct Navy and Coast Guard vessels, such considerations should be weighed against the benefits of constructing and repairing vessels on time and cost-effectively. Meeting military shipbuilding needs requires that the balance between these two considerations — almost currently entirely tipped toward the former via protectionist statutes — be more evenly struck.

Fortunately, there is growing recognition, including from members of Congress and the secretary of the Navy, of the necessity for the United States to avail itself of abundant and competitive allied shipbuilding and repair capabilities. Indeed, the Commission on the National Defense Strategy recently called for the expanded use of such shipyards to address maintenance and shipbuilding needs.

This is not advocacy for wholesale outsourcing but to recognize that for some vessels in some circumstances, the cost and time savings of allied construction and maintenance are of such magnitude that they outweigh other considerations. Among the candidates for such treatment are the disastrous Polar Security Cutter acquisition as well as non-combatant support and sealift vessels whose overseas construction offers higher quality, faster timelines, and dramatic cost-savings — no small matter in an era of record budget deficits.

THE PATH AHEAD

These proposals do not constitute an exhaustive list of those worthy of examination. Other items, such as reforming overzealous environmental laws that hamper shipyard development and establishing a Merchant Marine Reserve to address concerns over mariner numbers and reliability, also merit strategizing. But these should be adjuncts to reform instead of their centerpieces. Redesigning the main pillars of U.S. maritime policy to comport with modern realities should be at the forefront of modernization.

True maritime reform advocacy is not for the faint of heart. The protections and policies highlighted for reform have accreted a collection of powerful special interest groups willing to dedicate considerable resources to their preservation. But confronting them is what’s required to craft a maritime policy that meets American economic and national security needs. The simplest approach would be to continue with the policies that have led to the abysmal status quo — or worse yet, further strengthen them — but that road’s destitute destination is already known. The country’s maritime future depends on a decisive break with its failed legacy approach.

Written by Colin Grabow.

Colin Grabow is the associate director of the Cato Institute’s Herbert A. Steifel Center for Trade Policy Studies. He can be found discussing maritime topics on X at @cpgrabow.

*  *  *

Xem bài liên hệ cùng chủ đề: click vào đây

Xem trang Kiến thức, Tài liệu: click vào đây

Xem bài trên trang Anh ngữ, click vào đây

Trở về trang chính: www.nuiansongtra.net