The US rebalancing strategy: Impact on the South China Sea
The South China Sea and Australia’s Regional Security Environment, National Security College Occasional Paper, No. 5, September 2013, pp. pp.34-39.
By Ralf Emmers
Nguyễn Thị Nhung dịch

Giới thiệu

Hoa Kỳ hiện nay là cường quốc kinh tế và quân sự số một thế giới, đồng thời cũng tự coi mình là một “cường quốc trực thuộc Thái Bình Dương”. Trong những năm gần đây, chính quyền Tổng thống Obama đã tái đẩy mạnh ảnh hưởng chiến lược của Mỹ tại khu vực thông qua chiến lược “xoay trục” hay “tái cân bằng” về phía châu Á – Thái Bình Dương. Vào năm 2012, ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton trong một bài phát biểu tại Trung tâm Đông – Tây ở Hawaii đã khẳng định: “Tương lai của Mỹ gắn liền với châu Á – Thái Bình Dương và tương lai của khu vực này cũng phụ thuộc vào Mỹ”. [1] Những công bố chính sách mới do chính quyền Tổng thống Obama khởi xướng có mục đích nhằm duy trì sự hiện diện chiến lược lâu dài của Mỹ tại châu Á – Thái Bình Dương, đặc biệt thông qua việc tập trung sức mạnh hải quân.

Kể từ cuộc tấn công khủng bố ngày 11/9/2001, Mỹ đã dồn sức vào cuộc chiến chống chủ nghĩa khủng bố và chiến tranh Iraq và Afghanistan. Tuy nhiên, đến thời kỳ chính quyền Tổng thống Obama, trọng tâm ngoại giao và lực lượng quân sự lại được chuyển trở về châu Á – Thái Bình Dương. Tại Hội nghị Cấp cao Đông Á (EAS) năm 2011, Obama đã tuyên bố Hoa Kỳ sẽ không chỉ duy trì mà còn tăng cường hiện diện quân sự trong khu vực. Bên cạnh việc làm sâu sắc thêm mối quan hệ quân sự với Philippines, vào cuối năm 2011 Hoa Kỳ cũng công bố kế hoạch luân chuyển 2.500 lính thủy Mỹ ở Darwin, Australia, và triển khai bốn tàu tác chiến ven bờ ở Singapore. Vào tháng 6/2012, Bộ trưởng Quốc phòng Leon Panetta đã phát biểu Hoa Kỳ sẽ điều động 60% tổng lực hải quân của mình đến Thái Bình Dương trước năm 2020.

Quan điểm truyền thống về Biển Đông của Mỹ

Cần phải nhấn mạnh một điểm quan trọng rằng Hoa Kỳ chưa bao giờ hoàn toàn từ bỏ châu Á, cả về mặt chiến lược lẫn kinh tế. Nhưng chính quyền của Obama dành sự quan tâm đặc biệt và mạnh mẽ hơn hẳn cho khu vực địa lý này, nhất là khi châu Á được mong đợi sẽ là khu vực tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ nhất trong vòng 20 năm tới, đồng thời cũng là nơi có khả năng chứa đựng các thách thức địa chính trị lớn nhất đối với vị thế vượt trội toàn cầu của siêu cường Mỹ. Trong một bài viết gây tiếng vang lớn trên tờ Foreign Policy, bà Hillary Clinton đã lý giải rằng một “bước chuyển chiến lược về khu vực này hoàn toàn phù hợp với nỗ lực chung trên toàn cầu của chúng ta nhằm đảm bảo và duy trì địa vị lãnh đạo toàn cầu của Mỹ”. [2]

Vì lẽ này, quyết định xoay trục ngoại giao và quân sự về châu Á – Thái Bình Dương của Hoa Kỳ được nhìn nhận, đặc biệt trong mắt Bắc Kinh, là một phản ứng của Mỹ trước những tham vọng khu vực đang ngày càng lớn của Trung Quốc. Tuy nhiên vẫn còn quá sớm để có thể khẳng định liệu Mỹ sẽ có đủ khả năng theo đuổi những tham vọng dài hạn của họ ở châu Á hay không, cũng như việc Washington và Bắc Kinh liệu có tin rằng hai bên sẽ thu được nhiều lợi ích khi hợp tác hơn là cạnh tranh hay không.

Bài biết này sẽ chú trọng đánh giá về mức độ (và cả phạm vi) ảnh hưởng của chiến lược tái cân bằng của Mỹ đối với các tranh chấp Biển Đông. Bản thân Mỹ không phải là một bên trong các tranh chấp chủ quyền, nhưng nước này đã tuyên bố có lợi ích cốt lõi đối với tự do hàng hải trên Biển Đông và luôn nhấn mạnh ủng hộ giải pháp hòa bình cho các tranh chấp này dựa theo những nguyên tắc của luật quốc tế. [3]

Hoa Kỳ đến nay vẫn là cường quốc duy nhất đủ khả năng đối đấu với sức mạnh hải quân đang trỗi dậy của Trung Quốc ở Biển Đông, đặc biệt là khi nước này huy động Hạm đội 7.[4] Nhưng Washington từ trước đến nay luôn tỏ ra không sẵn lòng tham gia vào các tranh chấp chủ quyền ở vùng biển nửa kín này.Tình trạng thiếu vắng một thế lực bên ngoài làm sức mạnh đối trọng trong các vùng biển tranh chấp như hiện nay không bắt nguồn từ bất cứ cuộc rút lui chiến lược nào ra khỏi khu vực của Mỹ. Thay vào đó, thực chất điều này xuất phát từ việc Hoa Kỳ không sẵn sàng can dự vào vấn đề tranh chấp chủ quyền.

Dù luôn theo sát những diễn biến xảy ra trên Biển Đông, Hoa Kỳ vẫn kiên quyết giới hạn lợi ích của mình chỉ trong vấn đề bảo vệ tự do hàng hải và khả năng di chuyển mà không gặp trở ngại qua vùng biển này của Hạm đội 7. UNCLOS đảm bảo tự do hàng hải, quyền di chuyển qua lại không gây hại (innocent passage), và quyền lưu thông qua eo biển. Cũng cần phải lưu ý một điểm quan trọng là trong bối cảnh hiện nay của Biển Đông, quy tắc tự do hàng hải được nhắc đến ở đây chủ yếu gắn liền với các quyền tự do lưu thông trên biển và trên không dành cho các tàu và máy bay quân sự, do hiện lưu thông thương mại không gặp phải hạn chế đáng lo ngại nào trên những vùng biển tranh chấp. [5] Vì lợi ích kinh tế của bản thân, Trung Quốc hẳn sẽ không có ý định ngăn trở các tuyến đường biển của tàu bè (thương mại) qua Biển Đông.

Trong trường hợp xung đột nổ ra ở Biển Đông, Hoa Kỳ sẽ hỗ trợ cho Đài Loan hay Philippines đến mức độ nào vẫn còn là điều chưa thể nói trước. Một điểm đáng lưu tâm ở đây là giữa Bắc Kinh và Đài Bắc có tồn tại một phần thỏa thuận tạm thời về vấn đề Hoàng Sa và Trường Sa. Cả hai bên đều nhận thức các quần đảo này đều thuộc lãnh thổ Trung Quốc khi đặt trong bối cảnh cuộc tranh chấp chủ quyền với các nước Đông Nam Á. Washington đã nhiều lần phát biểu rằng những phần lãnh thổ mà Philippines yêu sách ở Biển Đông không nằm trong Hiệp ước Quốc phòng Song phương ký ngày 30/8/1951 vốn đang liên kết Philippines với Mỹ.

Điển hình như vào ngày 08/02/1995, Philippines phát hiện người Trung Quốc đang xâm phạm đảo Vành Khăn thuộc vùng biển Philippines tuyên bố chủ quyền. Tuy nhiên, sự kiện đảo Vành Khăn lại không thổi bùng phản ứng ngoại giao mạnh mẽ nào từ Mỹ, ngoại trừ một bài phát biểu về tự do hàng hải. Joseph Nye, trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ về an ninh quốc tế thời điểm đó, đã tuyên bố vào ngày 16/6/1995 rằng Mỹ cam kết sẽ đảm bảo quyền lưu thông tự do của tàu thuyền trong trường hợp có xung đột nổ ra trên quần đảo Trường Sa gây ảnh hưởng đến tự do hàng hải. Tương tự, Việt Nam đã không đạt được một thỏa thuận liên minh ngầm hay chính thức nào với Mỹ về Biển Đông, bất kể quan hệ song phương hai bên đã có những khởi sắc quan trọng từ khi thiết lập quan hệ ngoại giao giữa hai nước ngày 11/7/1995.

Bước chuyển trong những năm gần đây?

Trong những năm gần đây, lập trường của Mỹ về cơ bản vẫn không hề thay đổi. Washington vẫn từ chối nghiêng về phía bên nào trong cuộc tranh chấp chủ quyền này và tiếp tục giới hạn lợi ích cốt lõi của mình vào tự do hàng hải trong những vùng biển tranh chấp. Mặc dù vậy, Hoa Kỳ đang ngày càng lo ngại về sự phát triển của hạm đội Nam Hải (dù quá trình này diễn ra với tốc độ chậm), và vẫn chưa xác định được chắc chắn mức độ cam kết của Trung Quốc đối với nguyên tắc tự do hàng hải ở những vùng biển tranh chấp. Bên cạnh đó, Hải quân Quân đội Giải phóng Nhân dân Trung Quốc (PLAN) đang xây dựng một căn cứ tàu ngầm hạt nhân dưới lòng đất gần Tam Á trên đảo Hải Nam. Căn cứ này sẽ giúp mở rộng mạnh mẽ sự hiện diện chiến lược của Trung Quốc trên Biển Đông bởi nó hỗ trợ cho các tàu ngầm của nước này tăng cường hoạt động trong những vùng biển tranh chấp.

Một diễn biến nghiêm trọng xảy ra năm 2009 đã làm sâu sắc mối quan ngại của người Mỹ về cách hành xử ngày càng quyết liệt của Trung Quốc. Tháng 3/2009, một số tàu hải quân và tàu tuần tra dân sự của Trung Quốc đã quấy rối tàu giám sát đại dương USNS Impeccable của Mỹ ở phía nam đảo Hải Nam. Vụ việc này đã gây quan ngại ở Washington và gần như tất cả các nước Đông Nam Á. Trong khi Bắc Kinh cáo buộc tàu Impeccable thực hiện nghiên cứu khoa học biển trong vùng đặc quyền kinh tế của mình, và do đó cần phải có sự cho phép của Trung Quốc, phía Washington lại tranh cãi rằng những hoạt động của tàu thăm dò này hoàn toàn chính đáng thể theo nguyên tắc tự do hàng hải. Mỹ cùng các bên yêu sách ở Đông Nam Á đã nhìn nhận vụ tàu Impeccable là một bằng chứng cho thấy Trung Quốc đang ngày càng quyết liệt hơn trên Biển Đông.

Một vụ leo thang nguy hiểm khác xảy ra vào tháng 4/2012 khi các tàu Trung Quốc và Philippines đối đầu tại bãi cạn Scarborough ở Biển Đông. Điểm đặc biệt là ở chỗ, những sự kiện này rơi vào đúng thời điểm Philippines và Mỹ đang tiến hành các cuộc tập trận quân sự hàng năm trên đảo Palawan.[6] Sau khi giới chức hải quân Philippines phát hiện có một số tàu cá Trung Quốc neo đậu tại bãi cạn đang tranh chấp giữa Philippines và Trung Quốc, một tàu hải quân Philippines đã có mặt và cố gắng bắt giữ ngư dân Trung Quốc dựa theo cáo buộc xâm phạm và đánh bắt trái phép. Song hai tàu hải giám của Trung Quốc khi đó đã can thiệp và ngăn cản cuộc bắt giữ này.

Sự việc này đã thổi bùng một cuộc đối đầu gay go giữa tàu hải quân Philippines và các tàu hải giám Trung Quốc, và cuối cùng dẫn đến căng thẳng nghiêm trọng kéo dài suốt nhiều tuần giữa Bắc Kinh và Manila.[7] Trong trường hợp nổ ra va chạm vũ trang giữa Hải quân Philippines và tàu Trung Quốc, Mỹ sẽ có nghĩa vụ phải tham vấn cho Manila với tư cách là một đồng minh hiệp ước và khả năng sẽ bị lôi vào tranh chấp này. Washington đã từng cân nhắc kỹ lưỡng những rủi ro kéo theo nếu một viễn cảnh như vậy thành hiện thực.

Chiến lược tái cân bằng và nền ngoại giao đa phương của Mỹ

Tại Đối thoại Shangri-La năm 2010, Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Robert Gates đã khẳng định rằng Mỹ dù không đứng về bên nào trong các tranh chấp chủ quyền này, nhưng sẽ phản đối mọi hành động đe dọa đến tự do hàng hải trên Biển Đông. Một bài phát biểu khác của Ngoại trưởng Hillary Clinton tại Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF) vào tháng 7/2010 cũng đã nêu rõ Mỹ có lợi ích quốc gia đối với tự do hàng hải trên Biển Đông và điều này còn khiến Bắc Kinh tức giận nữa. Bắc Kinh đã nhìn nhận những lời bình luận của Ngoại trưởng Mỹ là một dạng can thiệp từ bên ngoài. Nói về phát biểu của mình tại cuộc họp ARF năm 2010, bà Clinton sau đó đã viết trong bài đăng trên Foreign Policy rằng “Hoa Kỳ đã giúp định hình một nỗ lực tầm khu vực trong việc bảo vệ quyền tiếp cận không hạn chế cũng như quyền lưu thông qua Biển Đông, đồng thời ủng hộ những luật lệ quốc tế cơ bản về xác định các tuyên bố lãnh hải trên các vùng biển thuộc Biển Đông.”[8]

Ngoài Mỹ còn có 11 nước tham dự ARF khác, trong đó có tất cả các nước yêu sách ở Đông Nam Á, cùng đề cập đến các tranh chấp này trong bài phát biểu của họ. Trung Quốc trước đó đã cố gắng giữ vấn đề Biển Đông nằm ngoài chương trình nghị sự của ARF cho đến năm 2010.[9] Tuy nhiên, với tư cách Chủ tịch luân phiên của ASEAN năm đó và là chủ tọa của ARF, Việt Nam đã tìm cách quốc tế hóa việc thảo luận về Biển Đông vào năm 2010. Tuyên bố về lợi ích quốc gia của Hoa Kỳ đối với tự do đã được bà Clinton tái khẳng định tại cuộc họp ARF tổ chức ở Bali vào tháng 7/2011.

Bản thân Tổng thống Barack Obama cũng nêu vấn đề Biển Đông ra Hội nghị Cấp cao Đông Á (EAS) ở Bali tháng 11/2011. Ông nhấn mạnh một lần nữa rằng Mỹ sẽ không đứng về bên nào trong các tranh chấp ở đây nhưng lợi ích của nước này có bao hàm cả tự do hàng hải và đảm bảo thương mại quốc tế trong khu vực không bị cản trở. Mười sáu trong số 18 lãnh đạo có mặt tại hội nghị này đề cập đến an ninh hàng hải trong các bài phát biểu của họ.[10] Thủ tướng Trung Quốc Ôn Gia Bảo đã phản ứng lại bằng cách tái khẳng định nguyên tắc tự do hàng hải và kêu gọi giải pháp hòa bình cho các tranh chấp Biển Đông.

Song, sau nhiệm kỳ chủ tịch của Việt Nam và Indonesia, ba chủ tịch luân phiên hàng năm sau đó, gồm Campuchia, Brunei và Myanmar, đã được dự đoán sẽ tìm cách nhượng bộ với Bắc Kinh bằng cách hạn chế tối đa việc đưa Biển Đông lên bàn hội nghị quốc tế. Suy đoán này đã từng thành sự thực trong nhiệm kỳ chủ tịch của Campuchia năm 2012. Tại hội nghị Bộ trưởng ASEAN tổ chức tại Phnom Penh vào tháng 7/2012, các nước Đông Nam Á đã không thể ra một thông cáo chung do những bất đồng về vấn đề Biển Đông. Philippines nhất quyết yêu cầu phải có đoạn nhắc đến vụ đối đầu giữa Manila và Bắc Kinh tại bãi cạn Scarborough xảy ra trước đó nhưng Campuchia, với vị thế Chủ tịch ASEAN và là đối tác kinh tế thân thiết của Bắc Kinh, đã bác bỏ ngay lập tức với lý do những tranh chấp lãnh hải với Trung Quốc là vấn đề song phương. Bà Hillary Clinton khi tham dự hội nghị ARF diễn ra sau đó cũng không xen vào vấn đề nội khối này của ASEAN. Các thành viên ASEAN và Trung Quốc đã không thể tiến hành các vòng đàm phán COC tại Hội nghị ASEAN tháng 11/2012 do Bắc Kinh không ủng hộ hoạt động này.

Trên hết, vấn đề Biển Đông tiếp tục gây chia rẽ trong ASEAN. Điều này bắt nguồn từ tình trạng thiếu đồng thuận giữa các nước thành viên về cách thức giải quyết đối với những tranh chấp chủ quyền, và rộng hơn là đối với sự trỗi dậy của Trung Quốc. Bất đồng của ASEAN được cho là đang gây xói mòn ảnh hưởng khu vực của chiến lược tái cân bằng của Mỹ. Sự can dự của Mỹ vào đây cũng mất dần tác dụng chiến lược trong bối cảnh thiếu vắng sự đoàn kết giữa các nước Đông Nam Á.

Phản ứng của khu vực đối với chiến lược tái cân bằng

Sự phân phối quyền lực ở Đông Nam Á vẫn đang ở trong trạng thái động và chưa cố định, góp phần khiến cho tình hình khu vực thêm bấp bênh và chứa đựng nhiều bất ổn tiềm ẩn. Giai đoạn kể từ năm 2010 đã chứng kiến sự gia tăng đáng kể số lượng các vụ va chạm về vấn đề Biển Đông, bao gồm hành động quấy nhiễu các tàu thăm dò, cắt cáp và liên tục bắt giữ ngư dân. Trước tình hình này, phía Philippines và Việt Nam đã tìm cách tăng cường lực lượng hải quân của mình cũng như các cấu trúc quân sự trên các bãi đá ngầm và đảo thuộc quyền sở hữu của mỗi nước. Điển hình như vào tháng 4/2009, Hà Nội tuyên bố hợp đồng mua sáu tàu ngầm lớp Kilo của Nga.

Việt Nam đã nâng cấp các mối quan hệ quốc phòng với Hoa Kỳ và hoan nghênh chiến lược tái cân bằng của nước này. Hai bên đã tiến hành các hoạt động hải quân chung và Hà Nội cũng đã mở cơ sở sửa chữa thương mại tại Vịnh Cam Ranh cho tất cả các lực lượng hải quân. Panetta đã có chuyến ghé thăm Vịnh Cam Ranh vào tháng 6/2012, trước đó lực lượng Hải quân Hoa Kỳ đã gửi các tàu thuộc Tư lệnh Hải vận Quân sự (Military Sealift Command) đến đây để tiến hành các sửa chửa nhỏ. Tương tự, Manila cũng công khai hỗ trợ chiến lược tái cân bằng của Mỹ thông qua củng cố thỏa thuận quốc phòng với Hoa Kỳ, tổ chức ngày càng nhiều các cuộc tập trận hải quân chung, và còn đề nghị Washington cho triển khai máy bay trinh thám trên Biển Đông.[11] Bên cạnh đó, Philippines còn đề xuất cho Mỹ quyền tiếp cận rộng hơn vào các căn cứ quân sự của nước này để đổi lấy tăng cường hỗ trợ quân sự.

Hà Nội và Manila cùng phản ứng tích cực với chiến lược tái cân bằng của Hoa Kỳ xuất phát từ những lo ngại ngày càng lớn của họ trước cách hành xử tái quyết liệt của Trung Quốc trên Biển Đông. Trong khi đó, quan tâm chủ yếu của Mỹ là về bảo vệ nguyên tắc tự do hàng hải tại những vùng biển tranh chấp trong bối cảnh sức mạnh hải quân của Trung Quốc đang vươn lên mạnh mẽ. Điều này đã giúp Philippines và Việt Nam có thêm lợi thế đối trọng về ngoại giao trong các tranh chấp chủ quyền của bản thân mỗi nước với Trung Quốc, từ đó mạnh tay hơn trong cách hành xử của họ khi đối đầu với Bắc Kinh trên Biển Đông.[12] Tuy vậy, phía Philippines và Việt Nam vẫn còn e ngại liệu chiến lược của Mỹ có được kéo dài trong bối cảnh Lầu Năm Góc tiến hành cắt giảm ngân sách. Hơn nữa, dù luôn hoan nghênh chiến lược tái cân bằng kể trên, hai quốc gia Đông Nam Á này vẫn không muốn bị đặt vào tình thế buộc phải chọn lựa giữa Bắc Kinh và Washington.

Vậy còn phản ứng của Bắc Kinh trước chiến lược tái cân bằng của Hoa Kỳ? Những sáng kiến Mỹ khởi xướng gần đây nhìn chung khiến Bắc Kinh lo ngại. Cụ thể hơn, hiện trong giới lãnh đạo Trung Quốc tồn tại một niềm tin mạnh mẽ rằng Hoa Kỳ đang đẩy mạnh can dự vào Biển Đông và như vậy đồng nghĩa là Washington đang can thiệp vào vấn đề mà nước này coi là song phương với bốn nước yêu sách ở Đông Nam Á. Trong cuộc tranh giành ảnh hưởng ở khu vực, “chắc chắn hai nước không thể tránh khỏi một cuộc cạnh tranh nhằm “thu phục lòng người” ở Đông Nam Á”.[13] Và trên phương diện tổng thể, cuộc cạnh tranh ngày càng mạnh mẽ giữa Trung Quốc và Hoa Kỳ tại Đông Á đã gây ảnh hưởng đến các tranh chấp Biển Đông. Tình trạng đối đầu và cạnh tranh leo thang giữa các cường quốc lớn ở Biển Đông hẳn nhiên sẽ khiến việc dàn xếp xung đột ở những vùng biển tranh chấp thêm phần phức tạp.

Trong mắt Trung Quốc, chiến lược tái cân bằng của Mỹ nói chung và việc trọng tâm của chiến lược được đặt vào vấn đề Biển Đông nói riêng đều là một động thái nhằm kiềm chế quá trình trỗi dậy hòa bình của Trung Quốc ở châu Á. Nhìn nhận từ quan điểm của nước này, Hoa Kỳ đang kìm hãm Trung Quốc thông qua việc tăng cường các mối liên minh song phương và triển khai thêm quân cùng phương tiện vào khu vực. Bắc Kinh cũng coi những hành động gần đây của Philippines tại các vùng biển tranh chấp – ví dụ như trên bãi cạn Scarborough – là do Washington giật dây. Đối với Trung Quốc, Mỹ đang dựng lên vấn đề tự do hàng hải nhằm hợp pháp hóa quá trình tăng cường hiện diện quân sự của mình trong khu vực để kiềm chế Trung Quốc. Tuy nhiên, Bắc Kinh cũng nhận ra rằng chiến lược tái cân bằng này chỉ triển khai lực lượng quân sự một cách giới hạn, và do vậy không ảnh hưởng quá lớn đến quá trình phân bổ quyền lực ở châu Á.

Ở cấp độ ngoại giao, Trung Quốc và Hoa Kỳ vẫn thực hiện cách tiếp cận tránh đối đầu đối với vấn đề Biển Đông, từ đó tìm cách ngăn chặn khả năng các tranh chấp này bị quân sự hóa quá mức. Bắc Kinh và Washington coi giải quyết Biển Đông là một vấn đề đòi hỏi các biện pháp ngoại giao hơn là quân sự, và cho đến thời điểm hiện tại hai bên cùng tạm bằng lòng giao vai trò chủ trì quá trình giải quyết xung đột cho ASEAN.

Mặc dù vậy, Washington và Bắc Kinh vẫn bất đồng về nơi thích hợp để đưa vấn đề Biển Đông ra thảo luận cũng như biện pháp thích đáng để giải quyết. Trong khi Mỹ muốn Biển Đông trở thành chủ đề trọng tâm ở ARF, Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN mở rộng (ADMM +) và EAS, và sau cùng phải được giải quyết bằng luật pháp quốc tế, thì tất cả những biện pháp này lại đều rất khó chấp nhận đối với Trung Quốc.[14] Bắc Kinh vẫn lo sợ trước bất kỳ nỗ lực quốc tế hóa tranh chấp Biển Đông nào, thay vào đó nghiêng về ủng hộ thảo luận song phương những vấn đề này với các nước yêu sách Đông Nam Á hơn. Theo hướng tính toán này, rõ ràng Trung Quốc coi chiến lược tái cân bằng của Mỹ đã gây ra một tác động tiêu cực đến các tranh chấp Biển Đông.

Ralf Emmers
Nguyễn Thị Nhung dịch

Ghi chú

1. Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton, Trung tâm Đông – Tây, Honolulu, Hawaii, 14/1/2010.

2. Hillary Clinton, ‘America’s Pacific Century’, Foreign Policy, November 2011, 58.

3. Clinton, ‘America’s Pacifi c Century’, 58.

4. Lee Lai To (2003) ‘China, the USA and the South China Sea conflicts’, Security Dialogue, vol. 34, no. 1, 27.

5. S. Bateman (16 August 2010) ‘The South China Sea: when the elephants dance’, RSIS Commentaries (Singapore: S. Rajaratnam School of International Studies).

6. The Economist (28 April 2012) ‘Shoal mates: America’s navy riles China in its backyard’.

7. Matikas Santos (11 April 2012) ‘Poaching triggers Scarborough stand-off’, Philippine Daily Inquirer, (available HTTP < http://globalnation.inquirer.net/32493/illegal-poaching-activities-ofchinese-vessels-cause-standoff >); M. Valencia (14 May 2012) ‘Current spat may be a sign of future tensions’, Straits Times.

8. Clinton, ‘America’s Pacific Century’, 58.

9. I. Storey (27 July 2010) ‘Power play in S. China Sea stirs up tension’, The Straits Times.

10. C. A. Thayer (25 November 2011) ‘South China Sea two-Step’, The Wall Street Journal.

11. M. Valencia (Fall 2012) ‘High-Stakes Drama: The South China Sea Disputes’, Global Asia, vol. 7, no. 3, 62.

12. M. Valencia (Fall 2012) ‘High-Stakes Drama: The South China Sea Disputes’, 59–60.

13. M. Valencia (24 July 2012) ‘Is ASEAN becoming a big-power battleground?’, The Straits Times.

14. M. Valencia (Fall 2012) ‘High-Stakes Drama: The South China Sea Disputes’, 62.
- See more at: http://nghiencuuquocte.net/2014/10/18/tai-can-bang-my-tac-dong-bien-dong/#more-4054

The US rebalancing strategy: Impact on the South China Sea
Ralf Emmers
The South China Sea and Australia’s Regional Security Environment, National Security College Occasional Paper, No. 5, September 2013, pp. pp.34-39. 

The National Security College is a joint initiative of the Commonwealth Government and The Australian National University

Introduction

The United States is the predominant economic and military power in the world; it refers to itself as a ‘resident Pacific power’. In recent years the Obama administration has reinvigorated its strategic influence in the region through a pivot or rebalancing strategy towards the Asia-Pacifi c. In 2010, Secretary of State Hillary Clinton declared in a speech at the East-West Centre in Hawaii that ‘America’s future is linked to the Asia-Pacific and the future of the region depends on America’.1 The new policy announcements emanating from the Obama administration are meant to sustain a long-term strategic presence in the Asia-Pacific, especially through a strong maritime focus.

Since the terrorist attacks on 11 September 2001 the United States has been focused on fighting terrorism and the wars in Iraq and Afghanistan. Nonetheless, the Obama administration has refocused its diplomacy and military forces towards the Asia-Pacifi c. At the East Asia Summit (EAS) in 2011, Obama declared that the United States would not merely maintain but also increase its military presence in the region. Besides deepening its military ties with the Philippines, the United States announced in late 2011 the rotational deployment of 2,500 US Marines in Darwin, Australia, and the deployment of up to four of its littoral combat ships (LCS) in Singapore. In June 2012, US Secretary of Defence Leon Panetta also stated that the United States would commit 60 per cent of its naval capabilities to the Pacifi c Ocean by 2020.

Traditional American position on the South China Sea

It is important to stress that the United States has never entirely left Asia, either strategically or economically. The Obama administration has nonetheless paid increased attention to the geographical area expected to generate most economic growth in the next twenty years, which is also where the greatest geopolitical challenge to US global predominance is to be found. In an influential Foreign Policy article, Hillary Clinton explained that a ‘strategic turn to the region fits logically into our overall global effort to secure and sustain America’s global leadership.’ 2 The American decision to pivot its diplomacy and military forces towards the Asia-Pacific has therefore been viewed, especially in Beijing, as a response to China’s growing regional ambitions. It is too soon to say, however, whether the United States will be able to afford its long-term ambitions in Asia and whether Washington and Beijing will be persuaded that their interests lie in cooperation rather than competition. This paper assesses specifically how – and the extent to which – the US rebalancing strategy has impacted the South China Sea disputes. The United States is not a party to the sovereignty disputes, but it has declared a vital interest in the freedom of navigation in the South China Sea and repeated its commitment to peaceful resolution of the disputes in accordance with the principles of international law. 3

The only power capable of countering rising Chinese naval capabilities in the South China Sea has been the United States, particularly through use of its Seventh Fleet.4 Yet, Washington has traditionally been unwilling to become involved in territorial disputes over the semi-enclosed sea. The absence of an external source of countervailing power in the disputed waters has not resulted from an American strategic retreat from the area. Instead, it has arisen from unwillingness on the part of the United States to involve itself in the question of sovereign jurisdiction.

Though following closely the developments in the South China Sea, the United States has consistently limited its interest to the preservation of the freedom of navigation and the mobility of its Seventh Fleet. The United Nations Law of the Sea Convention (UNCLOS) ensures the freedom of navigation, the right of innocent passage, and passage through straits. It is important to note that in the context of the South China Sea the freedom of navigation principle is mostly associated with the freedoms of navigation and flight of military ships and aircraft, as no restriction to commercial shippingis feared in the disputed waters.5 Due to its own economic interests, the People’s Republic of China (PRC) is not expected to interrupt the shipping lanes that cross the South China Sea.

Should conflict occur in the South China Sea, the extent to which the United States will support either Taiwan or the Philippines remains unclear. It should be noted that one area of tentative agreement between Beijing and Taipei exists regarding the issue of the Paracel and Spratly Islands. Both parties acknowledge that the islands are in Chinese territory, putting them in contention with claimants in Southeast Asia. Washington has repeatedly stated that the Philippine-claimed territories in the South China Sea are not covered by the Mutual Defence Treaty of 30 August 1951, which ties the Philippines to the United States. For instance, on 8 February 1995, the Philippines discovered Chinese nationals occupying Mischief Reef, located in Philippine-claimed waters. The Mischief Reef incident did not lead to a strong US diplomatic reaction, however, except for a statement concerning the freedom of navigation. Joseph Nye, at the time US Assistant Secretary of Defence for international security, declared on 16 June 1995 that the United States would ensure the free passage of ships in the case of a conflict in the Spratlys that would affect the freedom of navigation. Likewise, Vietnam has not reached a formal or tacit alliance with the United States over the South China Sea despite significant improvement in bilateral ties since the establishment of diplomatic relations between the two countries on 11 July 1995.

Shift in recent years?

In recent years the US position has not fundamentally changed. Washington still refuses to take a position on the sovereignty dispute and continues to limit its core interest to freedom of navigation in the disputed waters. Regardless of this, the United States has become increasingly concerned over the build-up of China’s southern fleet, even though it is gradual, and is uncertain as to China’s commitment to the freedom of navigation principle in disputed waters. The People’s Liberation Army Navy (PLAN) is also constructing an underground nuclear submarine base near Sanya on Hainan Island. The base will significantly expand China’s strategic presence in the South China Sea by enabling increased Chinese submarine activity in the disputed waters.

A major development occurred in 2009 that deepened American concern over rising Chinese assertiveness. The incident, involving the harassment of the ocean surveillance vessel USNS Impeccable by Chinese navy and civilian patrol vessels south of Hainan Island in March 2009, caused alarm in Washington and most Southeast Asian capitals. While Beijing claimed that the Impeccablewas involved in marine scientifi c research in its exclusive economic zone, which requires Chinese consent, Washington argued that the activities of the surveillance vessel were legitimate under the freedom of navigation principle. Washington and the Southeast Asian claimants perceived the Impeccable incident as an example of rising Chinese assertiveness in the South China Sea.

Another significant escalation occurred in April 2012 with Chinese and Philippine vessels involved in a stand-off at Scarborough Shoal in the South China Sea. Significantly, these events coincided with the Philippines and the United States holding their annual military exercises on Palawan Island. 6 Philippine naval authorities had discovered several Chinese fishing vessels anchored at the Shoal disputed by both China and the Philippines. A Philippine navy ship attempted to arrest the Chinese fishermen allegedly accused of poaching and illegal fishing. Two Chinese maritime surveillance ships intervened, however, and prevented the arrest from occurring. This resulted in a tense stand-off between the Philippine navy ship and the Chinese maritime vessels, and eventually caused severe tension between Beijing and Manila that lasted for several weeks. 7 In the instance of a clash of arms involving the Philippine Navy and Chinese vessels, the United States would have been obliged to consult with Manila as a treaty ally and possibly involve itself in the dispute. The risks involved with such a scenario were carefully considered in Washington.

US rebalancing and multilateral diplomacy

At the 2010 Shangri-La Dialogue, US Secretary of Defence Robert Gates declared that while the United States would not take sides in the sovereignty disputes, it would oppose any action that could threaten freedom of navigation in the South China Sea. A statement made by US Secretary of State Hilary Clinton at the ASEAN Regional Forum (ARF) in July 2010 declaring that the United States has a national interest in freedom of navigation in the South China Sea further angered China. Her comments were perceived by Beijing as a form of external interference. Discussing her intervention at the 2010 ARF meeting, Clinton later wrote in her Foreign Policyarticle that ‘the United States helped shape a region-wide effort to protect unfettered access to and passage through the South China Sea, and to uphold the key international rules for defi ning territorial claims in the South China Sea’s waters.’ 8

Besides the United States, 11 other ARF participants, including all the Southeast Asian claimant states, mentioned the disputes in their statements. China had managed until 2010 to keep the South China Sea off the ARF agenda. 9 Yet, as the acting Chair of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) and host of the ARF, Vietnam sought in 2010 to internationalise the discussion on the South China Sea. The latter was again mentioned by Clinton at the ARF meeting held in Bali in July 2011.

US President Barack Obama himself raised the South China Sea question at the East Asian Summit (EAS) in Bali in November 2011. He restated that the United States takes no sides in the disputes but that its interests include freedom of navigation and unimpeded international commerce in the region. Sixteen of the 18 leaders present at the summit mentioned maritime security in their remarks. 10 Chinese Premier Wen Jiabao responded by reaffirming the freedom of navigation principle and calling for peaceful resolution of the disputes.

However, after the Vietnamese and Indonesian chairmanships of ASEAN, it was expected that the next three annual chairs, Cambodia, Brunei and Myanmar, would seek to appease Beijing by minimising international exposure of the South China Sea issue. This had already occurred under the Cambodian chairmanship in 2012. At the ASEAN Ministerial Meeting held in Phnom Penh in July 2012, the Southeast Asian states failed to issue a joint communique due to differences over the South China Sea question. The Philippines had insisted on a reference to the stand-off between Manila and Beijing at Scarborough Shoal earlier in 2012 but Cambodia, acting as the ASEAN Chair and a close economic partner of Beijing, refused on the grounds that the territorial disputes with China are bilateral. While present at the ARF meeting that followed, Hilary Clinton did not interfere in this intra-ASEAN issue. The ASEAN states and China also failed to commence negotiations for a code of conduct at the ASEAN Summit in November 2012 as Beijing declined to support the action.

Overall, the South China Sea issue continues to divide ASEAN. This is due partly to lack of consensus among the member states on how to address the sovereignty disputes, but also more generally to the rise of China. ASEAN’s disunity arguably undermines the regional impact of the US rebalancing strategy. The strategic benefi ts provided by US involvement are reduced by the absence of cohesion among the Southeast Asian states.

Regional responses to the US rebalancing

The distribution of power in the South China Sea is still in a state of fl ux, which contributes to the fragility and potential volatility of the situation in the region. Since 2010, there has been a significant increase in the number of incidents all over the South China Sea involving harassment of survey vessels, cutting of cables and repeated arrest of fishermen. In response, the Philippines and Vietnam have sought to strengthen their own naval capabilities as well as the military structures on the reefs and islands they occupy. For instance, in April 2009 Hanoi announced the purchase of six Russian Kilo-class submarines.

Vietnam has upgraded its defence relations with the United States and welcomed the rebalancing strategy. Both countries have conducted joint naval activities and Hanoi has opened its commercial repair facilities at Cam Ranh Bay to all navies. Panetta visited Cam Ranh Bay in June 2012 and the US navy has already sent Military Sealift Command ships for minor repairs. Likewise, Manila has publicly supported the US rebalancing strategy. 11 Manila has reinforced its defence arrangement with the United States, holding an increased number of joint naval exercises, and asking the United States to deploy spy planes in the South China Sea area. The Philippines has also offered greater access to its military facilities in exchange for increased US military assistance.

Hanoi and Manila have responded positively to the US rebalancing strategy due to their growing concerns over China’s renewed assertiveness in the South China Sea. The United States is keen to preserve the freedom of navigation principle in the disputed waters in light of China’s rising naval capabilities. This has provided the Philippines and Vietnam with additional diplomatic leverage in their respective sovereignty disputes with the PRC, boosting their own activities in confrontation with Beijing in the South China Sea. 12 Nonetheless, questions remain in the Philippines and Vietnam over whether the United States can sustain its strategy in light of budget cuts at the Pentagon. Moreover, while welcoming the US rebalancing strategy, the two Southeast Asian countries do not want to be forced to choose between Washington and Beijing.

How has Beijing reacted to the US rebalancing strategy? The latest US initiatives have generally caused concern in Beijing. In particular, there is a strong perception in the PRC that the United States is enhancing its involvement in the South China Sea and that Washington is thus interfering in what it considers to be a bilateral issue with the four Southeast Asian claimant states. As Beijing and Washington compete for regional infl uence, there is ‘little doubt that the two are engaged in a struggle for the “hearts and minds” of Southeast Asia.’ 13 Overall, increased Sino–US competition in East Asia has affected the South China Sea disputes. Rising great power rivalry and competition in the South China Sea should be expected further to complicate conflict management in the disputed waters.

The PRC perceives the US rebalancing strategy and its focus on the South China Sea as an attempt by the United States to contain its peaceful rise in Asia. From a Chinese point of view the United States is containing the PRC by strengthening its bilateral alliances and allocating more troops and means to the region. Beijing also considers recent Philippine activities in the disputed waters – for example, in Scarborough Shoal – to have been orchestrated by Washington. For China, the United States has created an issue over the freedom of navigation to justify an enhanced military presence in the region to contain China. However, Beijing also realises that the rebalancing strategy, with its limited military troop deployments, does not signifi cantly affect the distribution of power in Asia.

At the diplomatic level, China and the United States still adopt a non-confrontational approach towards the South China Sea and seek therefore to prevent the over-militarisation of the disputes. Beijing and Washington view the South China Sea as an issue that requires diplomatic rather than military resolution, and they are content for the present to relinquish leadership of the conflict management process to ASEAN.

Washington and Beijing do disagree, however, over where the South China Sea disputes should be discussed and how they should be resolved. While the United States wants the question to be highlighted at the ARF, the ASEAN Defence Ministerial Meeting Plus and the EAS, and ultimately to be resolved through international law, all this remains highly problematic for the PRC. 14 Beijing remains concerned over any attempt to internationalise the South China Sea disputes, preferring instead to discuss these matters bilaterally with the smaller Southeast Asian claimants. In that sense, China undeniably considers the US rebalancing strategy to have had a negative impact on the South China Sea disputes.

Ralf Emmers

Ralf Emmers is Associate Professor and Coordinator of the Multilateralism and Regionalism Programme at the S. Rajaratnam School of International Studies (RSIS), Nanyang Technological University (NTU), Singapore.

NOTES

1. Secretary of State of the United States, Hillary Clinton, East-West Center, Honolulu, Hawaii, 14 January 2010.

2. Hillary Clinton, ‘America’s Pacifi c Century’, Foreign Policy, November 2011, 58.

3. Clinton, ‘America’s Pacifi c Century’, 58.

4. Lee Lai To (2003) ‘China, the USA and the South China Sea confl icts’, Security Dialogue, vol. 34, no. 1, 27.

5. S. Bateman (16 August 2010) ‘The South China Sea: when the elephants dance’, RSIS Commentaries (Singapore: S. Rajaratnam School of International Studies).

6. The Economist (28 April 2012) ‘Shoal mates: America’s navy riles China in its backyard’.

7. Matikas Santos (11 April 2012) ‘Poaching triggers Scarborough stand-off’, Philippine Daily Inquirer,(available HTTP < http://globalnation.inquirer.net/32493/illegal-poaching-activities-of-chinese-vessels-cause-standoff>); M. Valencia (14 May 2012) ‘Current spat may be a sign of future tensions’, Straits Times.

8. Clinton, ‘America’s Pacifi c Century’, 58.

9. I. Storey (27 July 2010) ‘Power play in S. China Sea stirs up tension’, The Straits Times.

10. C. A. Thayer (25 November 2011) ‘South China Sea two-Step’, The Wall Street Journal

11. M. Valencia (Fall 2012) ‘High-Stakes Drama: The South China Sea Disputes’, Global Asia, vol. 7, no. 3, 62.

12. M. Valencia (Fall 2012) ‘High-Stakes Drama: The South China Sea Disputes’, 59–60.

13. M. Valencia (24 July 2012) ‘Is ASEAN becoming a big-power battleground?’, The Straits Times

14. M. Valencia (Fall 2012) ‘High-Stakes Drama: The South China Sea Disputes’, 62.

* * *

Xem bài liên hệ cùng chủ đề, click vào đây
Xem trang Kiến thức, Tài liệu, click vào đây
Related story, please click here
More in English topic, please click here
Về trang chính: www.nuiansongtra.net