(Innocent passage: Did the US just fumble its South China Sea strategy?)

The Interpreter

November 4-2015 9:12AM

Image courtesy of Flickr user Commander, U.S. Naval

Forces Europe-Africa/U.S. 6th Fleet

Phân biệt giữa chiến dịch tự do hàng hải (freedom of navigation operations, FONOP) và tàu chiến “qua lại vô hại” (innocent passage) dường như khá phức tạp nhưng lại hợp pháp. Điều người ta muốn biết bây giờ là bản chất của các hoạt động hải quân Mỹ ở Biển Đông vừa qua và thời gian tới cũng như phản ứng tiếp theo của Trung Quốc sẽ như thế nào. Liệu có phải Mỹ đang thăm dò chiến lược của mình ở Biển Đông hay không?

Các tin tức quốc phòng Mỹ gần đây đều khẳng định rằng ngày 27/10, tàu USS Lassen của Mỹ đã tiến hành quyền qua lại vô hại khi nó di chuyển qua bãi đá Subi ở quần đảo Trường Sa. Thông tin này không được chính thức xác nhận nhưng người ta đều biết thông tin đó được lan truyền rộng rãi do có sự phối hợp nguồn tin giữa Hải quân, Bộ Quốc phòng và Quốc hội Mỹ.

Sự việc này có tính chất rất quan trọng bởi vì cơ chế qua lại vô hại theo UNCLOS (UN Convention on the Law of the Sea) được quy định cụ thể là cách 12 hải lý lãnh hải của một quốc gia. Điều này cho phép các tàu chiến đi vào lãnh hải đó mà không cần thông báo trước nhưng trong điều kiện hạn chế, có nghĩa là việc di chuyển đó phải nhanh chóng và liên tục; tàu chiến, máy bay không được sử dụng vũ khí hay có những hành động can thiệp vào hệ thống thông tin liên lạc cũng như các thiết bị khác của quốc gia ven biển.

Có nhiều giả định cho rằng đá Subi, một thực thể thủy triều thấp hiện được Trung Quốc cải tạo quy mô lớn, đã được Mỹ lựa chọn có chủ ý để thực hiện FONOP với mục đích chứng minh trên cơ sở pháp lý rõ ràng rằng Mỹ không công nhận yêu sách của Bắc Kinh đòi chủ quyền đối với các vùng nước xung quanh các thực thể nhân tạo; đồng thời cũng để chứng minh giá trị của FONOP là các tàu chiến có thể thực hiện “các hoạt động bình thường” trên biển như diễn tập, sử dụng các cảm biến tích cực và thụ động, thậm chí cả hoạt động của máy bay trực thăng. Rõ ràng, FONOP và quyền qua lại vô hại có những điều kiện hoàn toàn khác nhau.

Tuy nhiên, một nguồn tin Hải quân Mỹ khẳng định: “các chi tiết mới về hoạt động của tàu USS Lassen DDG-82 ở Biển Đông đã được công bố ngày 30/10, cho thấy chiếc tàu chiến này đã thực hiện các bước đi để chứng minh nó đang thực hiện qua lại vô hại một cách hợp pháp, chứ không có ý định khiêu khích. Radar điều khiển hỏa lực của tàu Lassen đã được tắt và không có máy bay trực thăng đi kèm. Mặc dù máy bay giám sát hàng hải P-8 Poseidon của Hải quân Mỹ lúc đó đang có mặt tại khu vực này, nhưng nó không bay vào bên trong giới hạn 12 hải lý”.

P-8 Poseidon

Khi 5 tàu hải quân Trung Quốc tiến vào lãnh hải của Mỹ ở ngoài khơi quần đảo Aleutian vào tháng 9 vừa qua, họ đã cư xử một cách nhất quán với quyền qua lại vô hại. Bộ Quốc phòng Mỹ khi đó cũng khẳng định nhóm tàu hải quân Trung Quốc đã di chuyển “đúng luật pháp quốc tế” theo quy định hàng hải “qua lại vô hại”, nơi tàu thuyền được phép vào lãnh hải miễn là tàu di chuyển nhanh và thẳng đường. Đây không đơn thuần là vấn đề kỹ thuật. Nếu sứ mệnh Trường Sa cảu Hải quân Mỹ vừa qua chính thức được xem là qua lại vô hại, khi đó tác động pháp lý sẽ bị ảnh hưởng nhiều vì nhiệm vụ này cũng như các FONOP trong tương lai. Theo một quan chức quốc phòng Mỹ giấu tên, các chiến dịch tự do hàng hải của Mỹ có thể sẽ được thực hiện 2 lần/quý.

Thực tế, giá trị của việc chứng minh tự do hàng hải của Mỹ có thể bị đẩy vào tình thế đảo ngược nguy hiểm nếu Bắc Kinh đi đến kết luận rằng hành vi qua lại vô hại đó của Mỹ là phù hợp với thông lệ quốc tế và vô tình thừa nhận tính hợp pháp của một vùng lãnh hải xung quanh đá Subi cũng như các thực thể ngập nước hay thủy triều thấp khác mà Trung Quốc đang kiểm soát ở quần đảo Trường Sa. Qua lại vô hại có thể được kháng cáo lên một cấp độ chính trị ở Washington rằng việc tiến hành FONOP không phải là hành động khiêu khích mà là một cơ chế hoạt động bình thường. Nhưng việc gắn các hành động của Mỹ với quyền qua lại vô hại xung quanh quần đảo Trường Sa có thể tạo lợi thế cho Bắc Kinh trong việc tranh cãi pháp lý.

Nếu Washington có ý định tiếp tục thực hiện chiến dịch tự do hàng hải ở khu vực này, điều quan trọng là các hoạt động của Mỹ ở quần đảo Trường Sa không nên được mô tả hoặc thực hiện giống như những giới hạn trên. Điều đó không chỉ giúp tác động lên Bắc Kinh giảm đi, mà còn duy tri sự ủng hộ của các bên thứ ba trong các chiến dịch tự do hàng hải của Mỹ. Chính quyền Obama cuối cùng dũng cảm đương đầu với khó khăn bằng cách cho phép Hải quân Mỹ khẳng định quyền tự do hàng hải ở Biển Đông nhưng hành động đó cũng có thể nhanh chóng làm tăng nghi ngờ về việc ý đồ thực hiện chính sách an ninh châu Á của Mỹ.

Về phần mình, cho đến nay các quan chức Trung Quốc vẫn mơ hồ, ảo tưởng về bản chất tuyên bố chủ quyền vô lý của nước này trong bối cảnh Mỹ thực hiện chiến dịch tự do hàng hải và quyết định thụ án vụ kiện của Philippines của Tòa án Trọng tài Thường trực (CPA) có trụ sở tại La Haye (Hà Lan) nhằm thách thức những yêu sách quá đáng của Trung Quốc ở Biển Đông. Tuy nhiên, Trung Quốc đã phớt lờ và phản ứng bóng gió dựa trên các quyền lịch sử và đường lưỡi bò. Việc cung cấp lý do cho Nhà Trắng luôn phải đặt trong một bối cảnh chính trị – pháp lý rộng hơn để xem xét. Ở một chiến lược tầm cao hơn, FONOP của Mỹ có thể sẽ đóng vai trò vừa ngăn chặn những hành động hiếu chiến của Trung Quốc, vừa xoa dịu nước này hướng đến một sự thỏa hiệp với các nước láng giềng ven biển, đồng thời khuyến khích một quy ước ứng xử có ý nghĩa hơn giữa hải quân Mỹ và hải quân Trung Quốc. Nhà Trắng có thể lo ngại về những thách thức của Trung Quốc ở Biển Đông nhưng có lẽ lại nghiêng về một khả năng thỏa hiệp chính trị trong mối quan hệ Mỹ – Trung.

Các chuyên viên trên P-8 đang làm việc trên phi cơ

Một lần nữa, sự mạo hiểu của Nhà Trắng dẫn đến khả năng đối đầu torng quan hệ Mỹ – Trung có thể lý giải cho sự lẫn lộn giữa các tín hiệu về quyền qua lại vô hại. Thật không may, với cách tiếp cận này, những rủi ro pháp lý và chính trị dường như không nhận được những đánh giá tương tự. Tự do hàng hải không đơn giản như bề ngoài của nó. Những hoạt động khẳng định tự do hàng hải của Mỹ trong tương lai phải tránh lập lại sai lầm.

The Interpreter (Australia)

Innocent passage: Did the US just fumble its South China Sea strategy?

The Interpreter

November 4-2015 9:12AM

Image courtesy of Flickr user Commander,

U.S. Naval Forces Europe-Africa/U.S. 6th Fleet

The difference between freedom of navigation operations (FONOPs) and warships transiting under 'innocent passage' sounds arcane and legalistic. But this wonkish distinction is now central to understanding the nature of the US Navy’s activities in the South China Sea last week and going forward — with a critical bearing on how they are perceived in China and beyond.

USNI News, Defense News and Graham Webster all recently noted that the USS Lassen was undertaking innocent passage when it sailed past Subi Reef on 27 October. This surprising revelation has not been officially confirmed but is understood to have been widely corroborated by sources in the US Navy, Department of Defence and Capitol Hill.

It matters because the regime of innocent passage under the UN Convention on the Law of the Sea is specific to a country’s 12-nautical mile (nm) territorial sea. This allows warships to enter without notice but under constrained conditions, including that passage should be continuous and expeditious, with no use of on-board weapons, aircraft or 'any act aimed at interfering with any systems of communication or any other facilities or installations of the coastal State'.

It was widely assumed that Subi Reef, as a low tide elevation now extensively built upon by China, was chosen deliberately as the location for the US Navy’s FONOP in order to demonstrate on clear legal grounds that the US does not recognise Beijing’s (or rival claimants’) jurisdiction over the surrounding waters. It is integral to the demonstration value of FONOPs against excessive claims that warships carry out 'the normal range of activities which they would on the high seas, including manoeuvring, the use of active and passive sensors and even the operation of shipborne helicopters'. FONOPs and innocent passage are quite different things.

However, according to Defense News:

New details about the Lassen’s transit became available Oct. 30 from a US Navy source, who said the warship took steps to indicate it was making a lawful innocent passage with no warlike intent. The ship’s fire control radars were turned off and it flew no helicopters. Although a US Navy P-8 Poseidon maritime surveillance aircraft was in the area, it did not cross inside the 12 nautical mile limit.

When Chinese warships entered US territorial waters off the Aleutian Islands in September they behaved consistently with innocent passage, which may have encouraged a desire to respond in kind. The signal difference is that no-one, China included, contests the US entitlement to a 12-nm territorial sea in the Aleutians. This is no mere technicality. If it transpires that last week’s US Navy Spratlys mission is regarded officially as innocent passage then much of the legal impact will have been blunted for this and future FONOPs, which unnamed US defence officials have said since are likely to be conducted 'about twice' per quarter.

In fact, their demonstration value could be thrown dangerously into reverse if Beijing drew the conclusion that the conduct of innocent passage amounts to customary acceptance of a de jure territorial sea around Subi Reef and other submerged features or low-tide elevations under China’s control in the Spratlys. Innocent passage may have appealed at a political level in Washington, as less provocative than FONOP assertions conducted in the normal operational mode. But labelling US actions around the Spratlys expressly as innocent passage could be handing a legal concession to Beijing.

If Washington is intent on following through on freedom of navigation credibly, it is of critical importance that US operations in the Spratlys are not described or conducted in these terms. Not only would the impact on Beijing be diminished, but also maintaining support from third parties would inevitably become harder as they adopt a watch-and-wait strategy. A widespread sense of relief among many that the Obama Administration has finally grasped the nettle by authorising the US Navy to assert freedom of navigation in the South China Sea could quickly give way to intensified doubts about the conduct of its Asian security policy.

For their part, Chinese officials have thus far maintained steely ambiguity on the precise nature of their sovereignty claims in the face of both the US Navy operation, and last week’s decision by the Permanent Court of Arbitration to hear the Philippines’ case, challenging China’s excessive claims in the South China Sea. And yet, as was pondered initially in The Interpreter and later by other observers, broader reaction in China has hinted at movement away from the maximalist positions based upon historic rights and the U-shaped line. These tentative gains suggest that calibrated pressure on China can have a positive effect. Introducing a mixed signal now on innocent passage shows extremely poor judgement.

To give the White House its due, there is always a wider politico-legal context to consider. In the higher strategy, US FON operations are probably meant to play a corralling role in coaxing China 'off-ramp' towards a position of compromise with its maritime neighbours and encouraging a meaningful modus vivendi between the US and Chinese navies, whose senior ranks have been in regular communication over the past week. The White House may be concerned about China’s challenges in the South China Sea but is probably inclined to take a wider, more political and transactional view of the US-China relationship than Congress, or the security arms of government which are professionally focused on China’s break-neck military build-up, and coercive behaviours in the cyber and maritime domains - including islands constructed on submerged features in the South China Sea.

Once again, the White House’s aversion to risking crisis and confrontation in US-China relations is likely to explain the mixing of signals on innocent passage. Unfortunately, the greater legal and political risks to this approach do not appear to have been given the same consideration. Freedom of navigation is not as simple as it looks. Future operational assertions must avoid repeating the mistake.

The Interpreter

*  *  *

Xem bài liên hệ với chủ đề: click vào đây

Xem bài trang Kiến thức, tài liệu: click vào đây

Trở về trang chính: http://www.nuiansongtra.net