nuiansongtra.net - Nui An Song Tra - CON NGƯỜI HAY THỂ CHẾ: ĐI TÌM SỰ THẬT TRONG CHÍNH TRỊ TRUNG CỘNG

Bài liên hệ:

(Man or machine: Seeking truth in Chinese politics)

By Peter Mattis,

Văn Cường dịch

War on the Rock

July 07-2016

Không thể hiểu hoàn toàn chính sách của Trung Quốc khi không nhắc đến con người và quá trình qua đó nó được tạo ra. Nếu Washington có ý muốn định hình sự trỗi dậy của Trung Quốc, khi đó các nhà hoạch định chính sách của Mỹ cần phải hiểu được hệ thống đó hoạt động ra sao.

Việc theo dõi Chủ tịch Tập Cận Bình củng cố quyền lực kể từ khi ông trở thành Chủ tịch vào năm 2012 đã thúc đẩy nhiều nhà quan sát về Trung Quốc đi đến những quan điểm quá khích về các hoạt động chính trị và công tác hoạch định chính sách của Trung Quốc. Một mặt, một số nhà phân tích lập luận Tập Cận Bình đã sử dụng các sách lược theo chủ nghĩa Mao để tạo dựng một sự sùng bái cá nhân và quay trở lại chế độ cai trị độc đoán. Mặt khác, một số nhà phân tích đưa ra lý lẽ rằng Tập Cận Bình phần lớn không thích hợp ngoài việc ông được ủy nhiệm để hoàn thành những tham vọng của Đảng Cộng sản Trung Quốc (ĐCSTQ).

Không quan điểm nào trong số này thực sự làm sáng tỏ những gì đang thực sự diễn ra ở Bắc Kinh. Một quan điểm rõ ràng hơn đòi hỏi phải thừa nhận rằng chính trị vẫn là chính trị: một câu chuyện về các cá nhân bi thảm hay anh hùng không hoàn mỹ liên tục tương tác với các thể chế và quy tắc xung quanh họ.

Những người chỉ rõ sự sùng bái cá nhân của Tập Cận Bình và một sự quay trở lại chế độ cai trị độc đoán đang đưa ra một thứ gì đó gần như là một bức biếm họa về đời sống chính trị Trung Quốc bởi sự ngớ ngẩn rõ ràng của nó. Chủ tịch Tập Cận Bình có thể xuất hiện tại một cuộc diễu binh, nhưng nó khác xa với việc đứng ở quảng trường Thiên An Môn và phát biểu trước hàng chục nghìn người. Những bức họa ngờ nghệch có thể tôn vinh ca tụng đời sống của Tập Cận Bình, nhưng chúng không phải là một cuốn sổ nhỏ màu đỏ mà hàng triệu người mang theo. Tập Cận Bình đã nỗ lực phát động lại cuộc vận động chính trị “đường lối quần chúng” của Mao để tạo phản hồi tích cực nhằm hỗ trợ các chính sách của ông, nhưng việc gây sức ép đối với chế độ quan liêu ĐCSTQ để đạt được các mục tiêu mà Đảng đề ra không phải là theo chủ nghĩa Mao.

Bản chất khôi hài của Tập Cận Bình như Mao Trạch Đông là lý do chính tại sao quan điểm này đã biến mất khỏi phân tích của hầu hết các nhà quan sát Trung Quốc nghiêm túc. Tuy nhiên, quan điểm này là kết quả đương nhiên của việc xem xét các hoạt động chính trị của Trung Quốc thông qua lăng kính chính trị phe phái – sự cạnh tranh giữa các nhóm quan chức cạnh tranh lẫn nhau – và có vẻ không có phe phái nào nổi lên để thách thức sự thống trị của Tập Cận Bình. Không có nhiều dấu hiệu kình địch thực sự, Tập Cận Bình dường như không ai chống lại được và vô song, nhà lãnh đạo tối cao của Trung Quốc.

Những người có quan điểm trái ngược và miêu tả Tập Cận Bình chỉ là một “người thừa hành của đảng” cho rằng nếu Tập Cận Bình mạnh mẽ hơn các nhà lãnh đạo trước kia thì đó là do tập thể lãnh đạo của ĐCSTQ muốn như vậy. Tập Cận Bình chỉ là người được chỉ định thông qua các quy trình hợp lý, nếu không nói là trọng nhân tài, của đảng để chọn các nhà lãnh đạo thực hiện các kế hoạch chiến lược của đảng.

Ngoài bản chất lặp lại không cần thiết của lập luận này, các thành phần của nó trên thực tế loại chính trị ra khỏi phân tích của họ về các hoạt động chính trị và công tác hoạch định chính sách của Trung Quốc. Bất chấp tính tùy tiện về tri thức của quan điểm Tập Cận Bình như Mao Trạch Đông, quan điểm thứ hai này nguy hại hơn bởi nó dẫn đến ảo tưởng rằng quan điểm chính trị của Trung Quốc có đặc điểm hợp lý và có thể dự đoán được. Điều này dường như sẽ đem lại lý do để ban cho các văn kiện chính sách nhiều ảnh hưởng hơn chúng xứng đáng. Trên thực tế, mọi vấn đề chính sách đều có hơn một giải pháp, và việc Bắc Kinh chọn lựa trong số các giải pháp đó như thế nào là một câu hỏi về sự ưu tiên chứ không chỉ là tính thiết thực. Lấy một ví dụ đã thu hút sự chú ý của quốc tế, khi Bắc Kinh đã dàn xếp êm thấm vụ biểu tình ở làng Ô Khảm hồi năm 2011, mà đã bắt đầu sau khi dân làng đánh đuổi các quan chức của ĐCSTQ ra khỏi thị trấn, chính phủ đã có một lựa chọn. Bắc Kinh đã có thể lệnh cho các lực lượng an ninh địa phương san bằng Ô Khảm. Bắc Kinh đã có thể cho phép chính quyền cấp địa phương dàn hòa hoặc thay thế Bí thư tỉnh ủy để kiểm soát tình hình khi người biểu tình cầu xin.

Quan điểm này nổi lên từ một loạt gồm 3 giả định về cách thức hoạt động của ĐCSTQ. Giả định đầu tiên là các nhà lãnh đạo được lựa chọn dựa trên cơ sở công trạng và thành tích trong quá khứ của họ. Giả định thứ hai là sự lãnh đạo tập thể ở các cấp cao nhất của đảng làm dịu bớt xung đột giữa các nhà lãnh đạo cấp cao nhất. Giả định thứ ba là hệ thống hoạch định chính sách của ĐCSTQ về cơ bản hoạt động như được dự định và chỉ đạo.

Không giả định nào trong số này có thể được thừa nhận một cách không ngờ vực. Chúng dễ bị nghi ngờ bởi chúng không phản ánh những gì người ta biết về các hoạt động chính trị hay hệ thống của Trung Quốc. Các hoạt động chính trị mang tính cá nhân, và các tổ chức không thể né tránh các hoạt động chính trị, đặc biệt là khi đề cập đến việc lựa chọn lãnh đạo. Sự lãnh đạo tập thể đòi hỏi phải cùng hoạch định chính sách và bàn bạc, và bằng chứng về sự lãnh đạo tập thể đến nhiều từ chương trình nghị sự của đảng hơn là bất cứ điều gì khác. Nếu hệ thống ĐCSTQ về cơ bản hoạt động như nó được dự định, khi đó các nỗ lực của Tập Cận Bình nhằm tái tổ chức và khẳng định quyền lực của ông đối với nó là không thể giải thích được.

Tất cả các hoạt động chính trị đều mang tính cá nhân. Bất kể một tổ chức có trọng nhân tài như thế nào, việc đề bạt lên các cấp cao nhất sẽ luôn được cá nhân hóa – một vấn đề về chính trị hơn là công trạng. Các tổ chức sản sinh nhiều người có đủ năng lực để đảm nhiệm các chức vụ cấp cao nhất của chúng hơn là những sự bổ nhiệm cán bộ.

Ngay cả khi các nguyên tắc tổ chức cán bộ mới được đưa ra để quyết định ai sẽ được đề bạt, chúng không thể bị tách ra khỏi bối cảnh chính trị trước mắt trong một khoảng thời gian. Chẳng hạn, nguyên tắc “7 lên, 8 xuống”, qua đó những người 67 tuổi có thể được đề bạt nhưng những người 68 tuổi phải nghỉ hưu, đối với việc đề bạt của Ban Thường vụ Bộ Chính trị ban đầu được thiết kế để loại bỏ các đối thủ của Giang Trạch Dân khỏi Ban Thường vụ. Gần đây hơn, việc Ban Thường vụ Bộ Chính trị của Tập Cận Bình tại Đại hội Đảng 18 tinh giản cán bộ từ 9 thành viên xuống còn 7 thành viên là điều khôn ngoan bởi càng có ít tiếng nói thì con đường đi đến đồng thuận càng ngắn hơn. Điều thuận tiện là, thâm niên khiến hai lãnh đạo có quan hệ thân thiết với Chủ tịch Hồ Cẩm Đào sắp mãn nhiệm không vào được Ban Thường vụ.

Điều có liên quan là, yếu tố cá nhân của hoạt động chính trị đóng vai trò như một lời nhắc nhở về vai trò của cơ hội hay tình huống bất ngờ. Việc gọi Tập Cận Bình là sự biểu hiện ý chí của đảng sẽ cho thấy rằng các quy trình hợp lý, dựa trên nguyên tắc đã dẫn tới việc ông được lựa chọn. Trong một nghĩa rất hạn hẹp thì điều đó có thể là đúng. Việc Tập Cận Bình vào năm 2007 được bầu làm Phó Chủ tịch, người đứng đầu Trường đảng Trung ương, và đứng đầu Ban bí thư đã củng cố các triển vọng của ông.

Nhưng điều gì đã xảy ra trước đó? Năm 1997, Tập Cận Bình là sự lựa chọn cuối cùng của các đồng sự của ông để trở thành Ủy viên dự khuyết Ban chấp hành trung ương (từ đó Bộ Chính trị cầm quyền và Ban Thường vụ của nó được thành lập). Tập Cận Bình đã bỏ qua việc trở thành một bí thư tỉnh ủy để nhảy vào Ban Thường vụ Bộ Chính trị. Ngay cả khi những bước “nhảy cóc” như vậy không phải hoàn toàn là hiếm, các bí thư tỉnh ủy có triển vọng tiến xa hơn nữa thường công tác trong Bộ Chính trị, như ủy viên Ban Thường vụ hiện nay Trương Đức Giang và không giống như Tập Cận Bình. Ông đã vươn lên như thế nào từ những triển vọng không hứa hẹn như vậy để leo lên vị trí cao nhất của ban lãnh đạo, nhảy qua nhiều cấp bậc của các cán bộ nòng cốt có uy tín cao hơn? Trước tiên, không có nhiều ứng viên thay thế có thể làm hai nhiệm kỳ 5 năm như Tổng Bí thư ĐCSTQ, có lẽ chỉ có 2 hoặc 3, cụ thể là Bạc Hy Lai (hiện đang bị bỏ tù), Thủ tướng Lý Khắc Cường và Phó Chủ tịch Lý Nguyên Triều. Thứ hai, nhà lãnh đạo có nhiều triển vọng nhất mà có thể chỉ làm một nhiệm kỳ mà không thay đổi các hạn chế tuổi tác được nhắc đến trước đó, Bí thư Thành ủy Thượng Hải Trần Lương Vũ, đã trở thành nạn nhân của một vụ bê bối tham nhũng. Cuối năm 2006, một cuộc điều tra do Chủ tịch Trung Quốc khi đó là Hồ Cẩm Đào tiến hành đã gài bẫy Trần Lương Vũ và giúp phá hỏng các dàn xếp của người tiền nhiệm của Hồ Cẩm Đào là Giang Trạch Dân để đảm bảo uy thế tiếp tục của “bè nhóm Thượng Hải” của ông này.

Tình huống bất ngờ có vai trò quan trọng. May mắn có vai trò quan trọng. Kỹ năng của các nhà lãnh đạo ĐCSTQ có vai trò quan trọng. Trung Quốc cũng không ngoại lệ về mặt này.

Sự lãnh đạo tập thể trên thực tế có nghĩa là mỗi lãnh đạo đứng đầu một hệ thống chính sách hoạt động độc lập mà không chịu sự can thiệp của các đồng sự của họ. Một trong những ví dụ rõ ràng nhất của quyền tự trị này là hệ thống an ninh, trong đó có cơ quan tình báo trong nước và các lực lượng cảnh sát, trong nhiệm kỳ của Chu Vĩnh Khang (2007-2012), nhân vật hiện giờ đang bị bắt giam. Các xuất bản phẩm chủ đạo của Ban chấp hành Trung ương ĐCSTQ và Trường đảng Trung ương đã chỉ trích bộ máy an ninh vì nhìn nhận tất cả các kiểu vấn đề xã hội thông qua lăng kính an ninh và sử dụng vũ lực đối với toàn thể công dân Trung Quốc theo những cách thức đối nghịch với các mục tiêu khác của ĐCSTQ.

Trong một sự công kích khác nhằm vào sự lãnh đạo tập thể trong một đảng thống nhất, các nhà lãnh đạo tỉnh đã tuần hành trước các báo địa phương của họ hồi đầu năm nay để bày tỏ sự ủng hộ của mình đối với Tập Cận Bình và các ý kiến chỉ đạo của ông. Ít nhất 17 bí thư cấp tỉnh đã bày tỏ sự công nhận của họ rằng Tập Cận Bình là “nòng cốt” của ban lãnh đạo – một vinh dự mà người tiền nhiệm Hồ Cẩm Đào của ông không có được. Hai nhà lãnh đạo quan trọng nhất phớt lờ giọng điệu về Tập Cận Bình như là nòng cốt của ban lãnh đạo là Bí thư Thành ủy Thượng Hải Hàn Chính và Bí thư Thành ủy Quảng Đông Hồ Xuân Hoa. Cả hai nắm giữ các chức vụ quan trọng mà gần như đảm bảo sự đề bạt trong tương lai lên các chức vụ lãnh đạo cấp cao ở Bắc Kinh nếu không nói là Ban Thường vụ Bộ Chính trị. Cả Hàn Chính và Hồ Xuân Hoa đều không có liên hệ với giới thân cận của Tập Cận Bình, và một số nhà phân tích đã gọi họ là những người đi đầu trong các phe phái của những người tiền nhiệm của Tập Cận Bình. Sự lãnh đạo tập thể hàm ý địa vị của Tập Cận Bình là “nòng cốt” sẽ không muốn sự bất đồng công khai như vậy.

Phần này cũng cho thấy chúng ta biết ít như thế nào về các động cơ và hành động của giới chóp bu của ĐCSTQ. Các dấu hiệu cho thấy sự chống đối đối với Tập Cận Bình đã xuất hiện trên các các phương tiện truyền thông chính thức, chẳng hạn như một bài luận mang tính khiêu khích do Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương ĐCSTQ – cơ quan chống tham nhũng – công bố. Phải chăng các tuyên bố công khai này đã được sắp đặt để cho thấy Tập Cận Bình kém cỏi hay là một nỗ lực nhằm thị uy sức mạnh đã thất bại? Hay chúng là một phần của cuộc đấu quyền lực để thúc đẩy bộ máy tuyên truyền sự nằm dưới sự kiểm soát của Tập Cận Bình? Không lâu sau khi các tuyên bố công khai rằng Tập Cận Bình là nòng cốt của ban lãnh đạo, vị chủ tịch này đã ghé thăm các vị trí then chốt trong bộ máy tuyên truyền để đòi hỏi sự trung thành với các yêu cầu của đảng, ngụ ý rằng các tổ chức này cần phải tăng cường kiểm soát các bài viết bày tỏ bất đồng và củng cố cương vị lãnh đạo của ông. Công tác tuyên truyền do Ban Thường vụ Bộ Chính trị giám sát, do đó người ta tự hỏi tại sao những vấn đề lại không thể được giải quyết chính giữa bản thân các lãnh đạo với nhau hay tại sao bộ máy tuyên truyền lại cần được nhắc nhở về uy quyền tối cao của đảng.

Những người lập luận rằng các lãnh đạo đảng cùng điều hành Trung Quốc cần phải cho thấy rằng các nhà lãnh đạo Trung Quốc gặp gỡ nhau đủ thường xuyên để sự lãnh đạo tập thể đem lại kết quả. Làm thế nào để có sự lãnh đạo tập thể giữa các nhà lãnh đạo mà gặp gỡ nhau không quá một lần mỗi tháng? Sắp xếp giấy tờ giữa các thư ký riêng và bộ máy hành chính quan liêu trung ương không phải là lãnh đạo tập thể. Tốt hơn hết, họ có thể cho thấy sự thỏa thuận giữa tập thể lãnh đạo đã thay đổi như thế nào các chính sách mà ban đầu do một nhà lãnh đạo và bộ máy chính sách của ông đề xướng.

Cuối cùng, một hệ thống đã tạm dừng hoạt động khi các nguyên tắc cơ bản của nó đang được thực hiện cho thấy giả định về một hệ thống chính trị hoạt động đúng chức năng cần được xem xét kỹ lưỡng hơn. Theo các báo cáo liên tiếp, những nỗ lực của Tập Cận Bình nhằm tập trung quyền lực và chống tham nhũng đã làm chậm lại hoạt động của Chính phủ Trung Quốc, khi các quan chức cấp thấp lo sợ việc hành động sai lầm sẽ dẫn đến việc họ bị sa thải hoặc bỏ tù. Số quan chức trên thực tế bị bỏ tù là tương đối nhỏ trong một ĐCSTQ gồm hơn 88 triệu người. Các nguồn tin chính thức nói rằng khoảng 300.000 quan chức đã phải đối mặt với các hình phạt cho tội tham nhũng và chỉ 80.000 trong số đó phải chịu hình phạt nghiêm khắc như là giáng cấp. Khoảng 400.000 quan chức đã bị trừng phạt trong năm 2013 và 2014, tổng số vẫn chỉ chiếm 0,79% số đảng viên.

Kiểu lo sợ đó chỉ có lý nếu tình trạng u ám của ĐCSTQ khiến thậm chí là những thành viên trong nội bộ đảng cảm thấy khó có thể hiểu được điều gì đang diễn ra ở bất kỳ thời điểm cụ thể nào. Đây không phải là giả định vô lý khi căn cứ vào các báo cáo của các đảng viên bí mật theo dõi lẫn nhau và các vụ việc tống tiền giữa các cán bộ. Ở các cấp cao nhất, giả định này bao gồm cả các nỗ lực của Bí thư Thành ủy Trùng Khánh Bạc Hy Lai bị hất cẳng nhằm thâm nhập Cục Bí mật Nhà nước, cơ quan phụ trách đảm bảo công tác thông tin liên lạc giữa các lãnh đạo, và các nỗ lực của Chu Vĩnh Khang nhằm dùng bộ máy tình báo trong nước chống lại các đối thủ chính trị.

Việc leo lên các vị trí đòi hỏi các quan chức của đảng phải dính dáng đến các hành động mà hoặc liên quan đến phạm tội hoặc là có thể bị trừng phạt sau đó – cũng giống như trong nhiều hệ thống độc tài khác. Ở thời điểm họ hành động, các quan chức của đảng không có cách nào biết được liệu họ có phải đối mặt với những hậu quả hay không nếu thời thế chính trị thay đổi. Do các đảng viên có nhiều khả năng hơn phải chịu sự thi hành thất thường hơn là có tính hệ thống, các quan chức này có động cơ để tìm kiếm sự an toàn thông qua hai hình thức liên hệ. Hình thức thứ nhất là dưới vỏ bọc của một nhân vật cấp cao, người giúp quyết định ai bị điều tra. Hình thức thứ hai bao gồm những người ở trong các đơn vị an ninh và điều tra, những người tiến hành công việc và có thể che giấu bằng chứng. Về mặt này, Tân Hoa Xã không nhầm khi nói với tác giả bài viết rằng các quan chức tham nhũng đều cùng hội cùng thuyền. Đó là cách duy nhất để tìm kiếm sự an toàn trong một môi trường khó lường.

Rõ ràng câu trả lời nằm ở đâu đó trong các hoạt động chính trị cá nhân đơn thuần của các phe phái và ĐCSTQ như là bộ máy hành chính quan liêu hợp lý. Việc cố gắng tránh khỏi tình trạng mơ hồ và nói rằng các hoạt động chính trị của Trung Quốc hoặc là mang tính cá nhân hoặc hành chính quan liêu sẽ không đem lại nhiều sự thấu đáo hơn so với những sự lưỡng phân tương tự, giống như là những người bảo thủ đấu với những người cải cách, những kẻ hiếu chiến đấu với những người yêu hòa bình hay Liên đoàn Thanh niên Trung Quốc đấu với phe “Thái tử đảng”. Các thể chế và nguyên tắc là quan trọng, nhưng những người không hoàn hảo là những người quản lý chúng và đảm bảo việc thực thi (hoặc không thực thi) chúng. Người ta có thể mắc sai lầm. Họ có tham vọng hay lòng vị tha, hành động cẩn trọng hay liều lĩnh, rèn luyện tính chính trực hay thói bợ đỡ, và một loạt đặc điểm anh hùng hay bi thảm khác. Tập Cận Bình là “người thừa hành” của đảng, nhưng ông cũng là người phải chịu nhiều rủi ro trong các hoạt động chính trị cấp cao.

Chính sách của Mỹ đối với Trung Quốc bao gồm cả một yếu tố định hình quan trọng, do chính sách và hành động của Bắc Kinh từ Biển Đông cho đến thực thi quyền sở hữu trí tuệ vẫn còn để lại nhiều điều để mong đợi. Việc hiểu được làm thế nào để gây sức ép hay phớt lờ Bắc Kinh đồng nghĩa với việc hiểu được về môi trường chính trị Trung Quốc và các lãnh đạo nước này hoạt động như thế nào trong đó. Tuy nhiên, hai quan điểm nổi bật không đem lại đường cơ sở đó.

Peter Mattis

Văn Cường dịch

Peter Mattis là chuyên viên nghiên cứu Chương trình Nghiên cứu Trung Quốc của Quỹ Jamestown và là tác giả cuốn “Analyzing the Chinese Military” (2015). Hiện tác giả đang hoàn thành hai cuốn bản thảo về hoạt động tình báo của Trung Quốc.

MAN OR MACHINE? SEEKING TRUTH IN CHINESE POLITICS

By Peter Mattis

War on the Rock

July 07-2016

Watching President Xi Jinping consolidate power since he became president in 2012 has pushed many China watchers toward extreme views of Chinese politics and policymaking. On the one side, some analysts argue Xi adopted Maoist tactics to build a cult of personality and return to one-man rule. On the other side, some analysts argue Xi the man is largely irrelevant apart from his mandate to fulfill the ambitions of the Chinese Communist Party (CCP). Neither of these perspectives really illuminates what is actually happening in Beijing. A better perspective requires accepting that politics remains politics: a story of flawed tragic or heroic personalities interacting constantly with the institutions and rules around them.

This will be the first of a three-part series on Chinese politics. To kick off the series, I explain what is wrong with the assumptions underpinning much of today’s analysis of China’s political system. The second article will examine Xi Jinping the politician. The third and final article will highlight some of the key factors and issues that underpin how to understand Chinese elite politics. Chinese policy cannot be fully understood without reference to the people and process through which it was created. If Washington intends to shape China’s rise, then U.S. policymakers need to know how that system functions.

Those who point to Xi’s cult of personality and a return to one-man rule are offering something approaching a caricature of Chinese politics because of its patent absurdity. President Xi may appear in a military parade, but that is a far cry from standing on Tiananmen speaking before a rally of tens of thousands. Silly paintings may have appeared glorifying Xi’s life, but they are not a little red book carried by millions. Xi did attempt to relaunch Mao’s “mass line” politicking to create positive feedback in support of his policies, but trying to put pressure on the CCP bureaucracy to achieve stated party objectives is not Maoist.

The farcical nature of Xi Jinping as Mao Zedong is the primary reason why this perspective has vanished from the analysis of most serious China watchers. This view, however, is the natural result of viewing Chinese politics through the lens of factional politics — competition between competing gangs of officials — and seemingly no faction has emerged to challenge Xi’s rule. Without many signs of serious rivalry, Xi appears unopposed and unequalled, the paramount Chinese leader.

Those who take the opposite view and portray Xi as nothing more than the man of the party suggest if Xi is stronger than past leaders then it is because the CCP’s collective leadership wants him that way. Xi is just the man appointed through the party’s rational, if not meritocratic, processes for selecting leaders to execute the party’s strategic plans.

Apart from the tautological nature of this argument, its proponents practically wring politics out of their analysis of Chinese politics and policymaking. Regardless of the intellectual sloppiness of the Xi as Mao perspective, this second perspective is more pernicious because it leads to the illusion that Chinese politics has a rational, predictable quality. This would seem to give reason for bestowing policy documents with more weight that they deserve. In reality, every policy problem has more than one solution, and how Beijing selects among those solutions is a question of priorities not just utility. To pick an example that garnered international attention, when Beijing peacefully settled the Wukan village uprising in 2011, which started after villagers threw CCP officials out of town, the government had a choice. Beijing could have ordered local security forces to burn Wukan to the ground. Beijing could have allowed local-level government to make peace or superseded the provincial party secretary to take control of the situation as the protesters pleaded.

This view emerges from a set of three assumptions about how the CCP functions. The first is that leaders are selected on the basis of their merits and past performance. The second is that collective leadership at highest levels of the party ameliorates conflict among the senior-most leaders. The third is that the CCP’s policymaking system basically works as designed and directed.

None of these assumptions can be accepted uncritically. They are susceptible to challenge because they do not reflect what is known about politics or the Chinese system. Politics is personal, and organizations cannot avoid politics, especially when it comes to leadership selection. Collective leadership requires shared decision-making and consultation, and the evidence for shared leadership comes more from party propaganda than anything else. If the CCP system basically works as it is intended, then Xi Jinping’s efforts to reorganize and assert his authority over it are inexplicable.

All politics is personal. No matter how meritocratic an organization, promotion to the highest levels will always be personalized — a matter of politics rather than merit. Organizations produce more people qualified to assume their senior-most positions than there are personnel billets.

Even if new personnel rules are created to determine who gets promoted, they cannot be separated from their immediate political context for some time. For example, the “seven up, eight down” rule, whereby 67-yearolds can be promoted but 68-yearolds must retire, for Politburo Standing Committee promotion was originally designed to remove Jiang Zemin’s political opponents from the standing committee. More recently, the cutting of Xi Jinping’s Politburo Standing Committee at the 18th Party Congress from nine to seven members made sense because fewer voices shortened the path to consensus.Conveniently, seniority kept two leaders affiliated with the outgoing President Hu Jintao off the standing committee.

Relatedly, the personal element of politics serves as a reminder of the role of chance or contingency. To call Xi the manifestation of the party’s will suggests that rational, rules-based processes led to his selection. In a very narrow sense that might be true. Xi’s selection in 2007 as vice president, head of the Central Party School, and chief of the secretariat cemented his prospects.

But what happened before? In 1997, Xi was the last choice of his colleagues to be an alternate on the Central Committee (from which the ruling Politburo and its Standing Committee are drawn). Xi skipped from being a provincial party secretary to the Politburo Standing Committee. Even if such jumps are not entirely unusual, upwardly-mobile provincial party secretaries more frequently serve on the Politburo, like current standing committee member Zhang Dejiang and unlike Xi. How did he rise from such unpromising prospects to the pinnacle of leadership, skipping over the ranks of more credentialed cadre? First, there were not many alternatives who could possibly serve two five-year terms as CCP General Secretary, perhaps only two or three, namely Bo Xilai (now imprisoned), Premier Li Keqiang, and Vice President Li Yuanchao. Second, the most promising leader who could serve just one term without changing the aforementioned age restrictions, Shanghai Party Secretary Chen Liangyu, fell victim to a corruption scandal. In late 2006, an investigation launched by then-President Hu Jintao snared Chen and helped derail the arrangements of Hu’s predecessor Jiang Zemin to ensure his “Shanghai Gang’s” continuing influence.

Contingency matters. Luck matters. The skill of CCP leaders matters. China is not exceptional in this regard.

Collective leadership in practice has meant that each leader at the top of a policy system operates independently without interference from their colleagues. One of the best examples of this autonomy is the security system, including domestic intelligence and police forces, under the tenure of Zhou Yongkang (2007–2012), who is now imprisoned. Leading party publications under the CCP Central Committee and Central Party School criticized the security apparatus for viewing all kinds of social problems through a security lens and using force against the Chinese citizenry in ways antithetical to other CCP objectives.

In another strike against collective leadership within a unified party, provincial leaders paraded before their local newspapers earlier this year to voice their support of Xi and his guiding ideas. At least 17 provincial-level party secretaries announced their recognition of Xi as the “core” of the leadership — an honor denied his predecessor Hu Jintao. The two most important leaders to omit the rhetoric about Xi as the leadership core were Shanghai Party Secretary Han Zheng and Guangdong Party Secretary Hu Chunhua. Both serve in important positions that almost guarantee future promotion to senior leadership posts in Beijing if not the Politburo Standing Committee. Neither have been linked to Xi’s trusted circle, and some analysts have pegged them as the standard-bearers for the factions of Xi’s predecessors. Collective leadership implies Xi’s status as the “core” would not be up for such open disagreement.

This episode also illustrates how little we know about the motivations and actions of CCP elite. Hints of opposition toward Xi have appeared in official media, such as a provocative essay published by the anti-graft agency Central Commission for Discipline Inspection. Were these public declarations organized to show Xi is weak or a failed attempt to show strength? Or were they part of a power play to push the propaganda apparatus under Xi’s control? Shortly after these public pronouncements of Xi as the leadership core, the president visited the key sites within the propaganda apparatus to demand adherence to the party’s requirements, implying these organizations needed to clamp down on dissenting articles and reinforce his leadership. Propaganda is overseen from the Politburo Standing Committee, so one wonders why the problems could not be resolved among the leaders themselves or why the propaganda apparatus needed a reminder about the party’s primacy.

Those who argue that party leaders run China collectively need to show that Chinese leaders meet routinely enough for collective leadership to operate. How can there be collective leadership among leaders who do not meet much more than once a month? Shuffling papers between private secretaries and the central bureaucracy is not collective leadership. Better still, they could show how the bargaining among the collective has shifted policies that were initially suggested by a leader and his policy system.

Lastly, a system that grinds to a halt when its basic rules are being enforced suggests the assumption about a properly functioning political system needs further scrutiny. Xi’s efforts to centralize authority and crackdown on corruption have slowed the functioning of the Chinese government, according to repeated reports, as lower-level officials fear acting in the wrong way will lead to their dismissal or jail. The actual number of officials who have been incarcerated is relatively small in a CCP of more than 88 million people. Official sources stated that 300,000 officials faced penalties for corruption and of those only 80,000 faced severe punishment such as a demotion. Counting the 400,000 punished in 2013 and 2014, the total is still 0.79 percent of the party.

This kind of fear only makes sense if the CCP’s opacity makes it difficult even for insiders to understand what is taking place at any given time. This is not an unreasonable supposition given reports of party members spying on one another and incidents of cadre-to-cadre blackmail. At the highest levels, this includes the ousted Chongqing Party Secretary Bo Xilai’s attempts to infiltrate the State Secrecy Bureau, which handles secure communications between leaders, and Zhou Yongkang’s attempts to turn the domestic intelligence apparatus on political opponents.

Rising through the ranks requires party officials to be complicit in actions that either involve criminality or that might be punished later - just as in many other authoritarian systems. At the time of their actions, party officials have no way of knowing whether they will face consequences if the political winds change. Given that party members are more likely face capricious rather than systematic enforcement, these officials have incentives to seek security through two types of connections. The first type is the shelter of a senior figure who helps determine who is investigated. The second type includes those in the security and investigatory elements who do the work and can hide the evidence. In this respect, Xinhua News Agency is not wrong when it tells us that corrupt officials band together. It is the only way to find security in an unpredictable environment.

No doubt the answer falls somewhere between the purely personal politics of factions and the CCP as rational bureaucracy. Trying to avoid ambiguity and say that Chinese politics is either personal or bureaucratic will provide no more insight than similar dichotomies, like conservatives versus reformers, hawks versus doves, or the China Youth League faction versus the princeling faction. Institutions and rules matter, but flawed people are the ones that manage them and ensure (or do not) their enforcement. People are fallible. They possess ambition or selflessness, embrace prudence or daring, practice integrity or sycophancy, and a host of other heroic or tragic traits. Xi is a man of the party, but he is also a man playing for high stakes in high politics.

U.S. policy toward China includes a significant shaping component, because Beijing’s policy and behavior from the South China Sea to intellectual property rights enforcement leaves much to be desired. Understanding how to pressure or cajole Beijing means understanding the Chinese political environment and how its leaders operate within it. The two predominant perspectives, however, are not providing that baseline.

Peter Mattis

Peter Mattis is a Fellow in the China Program at The Jamestown Foundation and author of Analyzing the Chinese Military (2015). He is currently completing two book manuscripts on Chinese intelligence operations. (From War on the Rock)

Peter Mattis is the former Editor of China Brief at The Jamestown Foundation. Mr. Mattis received his M.A. in Security Studies from the Georgetown University?s School of Foreign Service and earned his B.A. in Political Science and Asian Studies from the University of Washington in Seattle. He previously studied at Tsinghua University in Beijing, taking Chinese language courses and auditing courses on Chinese history and security policy. He previously worked as a Research Associate at the National Bureau of Asian Research in its Strategic Asia and Northeast Asian Studies programs, providing research assistance and editing support. Most recently, Mr. Mattis worked as an international affairs analyst for the US Government. He is proficient in Mandarin Chinese and possesses elementary German language skills.

Articles by Peter Mattis:

- Jamestown Fellow Peter Mattis with Samantha Hoffman publish in War on the Rocks

- New Law Reshapes Chinese Counterterrorism Policy and Operations

- Peter Mattis Cited by UPI on Chinese Military Espionage

- Cracking Down on Foreign Espionage Channels

- Jamestown Fellow Peter Mattis Writes in The National Interest on China's Purge of Intel Official

- Jamestown Fellow Peter Mattis Quoted by Wall Street Journal

- Jamestown Fellow Peter Mattis Writes for The National Interest

- China’s Espionage Against Taiwan (Part II): Chinese Intelligence Collectors

- China’s Espionage Against Taiwan (Part I): Analysis of Recent Operations

- Army Day Coverage Stresses Continuity of Reform

- Peter Mattis Quoted in Australia's The Sunday Paper