(TRUMP’S INTERNATIONAL SYSTEM: A SPECULATIVE INTERPRETATION)

By Justin Vaisse.

War On The Rock

December 29-2016

Photo: Mstyslav Chernov, CC

Từ năm 1945 đến năm 2016, tầng lớp trung lưu Mỹ đã ủng hộ trật tự thế giới tự do được Mỹ tạo dựng, chủ yếu là vì trật tự ấy đem lại những lợi ích rõ rệt dưới các hình thức như an ninh, thị trường, việc làm và gia tăng thu nhập. Người dân Mỹ đóng thuế, gia nhập quân đội và nhất loạt bỏ phiếu cho những người lãnh đạo theo chủ nghĩa quốc tế ủng hộ trật tự này.

Thế rồi Donald Trump xuất hiện, thúc đẩy chủ nghĩa biệt lập mà giành được sự ủng hộ của cử tri Mỹ. Thật khó để cắt nghĩa một cuộc bầu cử, nhưng nhiều nhà quan sát đã chỉ ra rằng chối bỏ “chủ nghĩa toàn cầu” là điểm then chốt khiến ông Trump được ưa thích và điều này đặc biệt đúng với khoảng 80000 cử tri – những người giúp Trump giành chiến thắng sát nút ở các bang Michigan, Pennsylvania và Wisconsin. Tại sao những cử tri thuộc “Vành đai công nghiệp” này lại phải tiếp tục gánh chịu mất mát cho “nền hòa bình kiểu Mỹ” (Pax Americana)? Mô hình này đâu còn mang lại lợi ích cho họ. Người dân nơi đây đã phải đối mặt với thực tế mất việc làm trong ngành chế tạo, suy giảm mức sống mà nguyên nhân theo họ là cạnh tranh từ Trung Quốc và các hiệp định thương mại như NAFTA. Họ phải chứng kiến nhiều thay đổi văn hóa do toàn cầu hóa và không thích điều đó. Họ thấy rõ tiền đóng thuế và mồ hôi xương máu của mình bị Mỹ sử dụng để giương cao một trật tự quốc tế mà theo họ chỉ làm lợi cho kẻ khác. Tại sao Mỹ phải làm thế giới an toàn hơn để Trung Quốc hưởng lợi từ đầu tư và Saudi Arabia trở nên thịnh vượng?

Quả thực ít cử tri trung lưu Mỹ lý giải động cơ họ ủng hộ Trump là vì muốn “chối bỏ một trật tự thế giới tự do”, nhiều người bỏ phiếu cho Trump vì các lý do khác và trên thực tế bà Clinton vẫn vượt trên ông Trump cả triệu phiếu phổ thông. Donald Trump thể hiện bản thân theo một cách thức thô ráp và đa sắc thái hơn. Nhưng những bài phát biểu của ông cho thấy Tổng thống đắc cử Mỹ theo đuổi một cấu trúc thế giới rất khác biệt so với trật tự được hình thành từ năm 1945. Trump đề xuất một chính sách đối ngoại thiên về sử dụng sức mạnh Mỹ để đem lại lợi ích trực tiếp cho Mỹ theo một cách thức đơn phương và mang tính giao dịch, thay vì bảo vệ các thiết chế và nguyên tắc tự do trong các liên minh song phương hay đa phương.

Đề xuất mang tính chuyển đổi này giống như những gì Richard Nixon đã làm vào ngày 15/8/1971, khi ông đơn phương thay đổi luật chơi của hệ thống tiền tệ toàn cầu khi chúng không còn mang lại lợi ích cho Mỹ. Trước thời điểm này, Mỹ vẫn theo đuổi đường hướng bảo đảm khả năng chuyển đổi tuyệt đối của đồng USD sang vàng ở mức giá cố định đối với các ngân hàng trung ương nước ngoài, giúp duy trì một tỷ giá cố định trên thế giới (hệ thống Bretton Woods). Nhưng rồi quyền lực Mỹ suy giảm trong những năm 1960. Châu Âu và Nhật Bản bứt phá mạnh khi Mỹ phải tiêu tốn nhiều tiền cho cuộc tốn kém ở Việt Nam. Hệ thống tiền tệ giờ không còn ổn định, khi nhiều nước liên tục điều chỉnh tỷ giá chuyển đổi với đồng USD và dự trữ vàng của Mỹ tụt giảm. Nixon bất ngờ chấm dứt hệ thống Bretton Woods, thả nổi tỷ giá và áp thuế 10% đối với hàng hóa nhập khẩu. Cả thế giới phải thích ứng với tỷ giá thả nổi, Mỹ giành lại được thị trường và xuất khẩu lạm phát ra ngoài, cải thiện cán cân thương mại. Ở một chừng mực nào đó, sự suy giảm sức mạnh Mỹ trong những năm 2000 do sự nổi lên của Trung Quốc và các nước khác chắc chắn cũng sẽ được phản ánh trong một sự thay đổi về tư thế quốc tế của Mỹ, và đây là điều Donald Trump dường như muốn hướng đến.

Hiện chưa thể đoán biết chính xác chính sách đối ngoại của ông Trump sẽ như thế nào. Có thể xuất hiện nhiều cách giải thích dựa trên một số ít yếu tố đã xuất hiện. Một số nhà quan sát thậm chí đề xuất những diễn biến khác thường kiểu như một “quy trình luận tội” (kịch bản 1). Người khác nghĩ ngôn từ đao to búa lớn của Trump cùng với phong cách không chính thống – ví dụ như thái độ ghét bỏ thương mại tự do và các đồng minh của ông – sẽ bị cản trở bởi hệ thống cân bằng quyền lực cũng như trách nhiệm của ông trên cương vị lãnh đạo thế giới tự do. Trong kịch bản này, ở một chừng mực nào đó, ông Trump sẽ bị đồng hóa bởi hệ thống và cuối cùng trở về với chính sách đối ngoại truyền thống của đảng Cộng hòa (kịch bản 2). Một số lại dự đoán về những xáo trộn. Họ dẫn chứng rằng hệ thống quản trị của Mỹ vốn đã mang tính cạnh tranh, có nghĩa là giới quan chức tự thân có thiên hướng đối địch nhau do thiếu một cơ chế điều phối chặt chẽ. Họ nghi ngờ liệu một tổng thống thiếu kinh nghiệm, thích đặt người khác vào cuộc đua tranh (như Reince Preibus và Steve Bannon), đề cử những quan chức không có kỹ năng quản lý tốt và liên tục đăng các mẩu tweet thể hiện quan điểm cá nhân về lợi ích an ninh quốc gia thiết yếu liệu có đủ sức kiểm soát sự đấu đá quan liêu nội bộ (kịch bản 3).

Vậy nhưng vẫn còn một trường hợp khác liên quan (kịch bản 4) và sẽ chiếm ưu thế – dù cũng chỉ là phỏng đoán, dựa trên vị thế suy giảm của Mỹ trong trật tự quốc tế và phân tích nêu trên về bầu cử năm 2016. Theo đó, ông Trump sẽ thực hiện những gì đã tuyên bố: Washington sẽ từ bỏ vai trò cảnh sát toàn cầu để theo đuổi một tư thế đơn phương là lãnh đạo của một nhóm tận dụng ưu thế của các tài sản của Mỹ để đạt được một thỏa thuận tốt hơn dựa trên vị thế Mỹ. Donald Trump cho thấy ông không hào hứng với việc nêu cao quy tắc dân chủ tự do và nhân quyền, luôn chỉ trích các luật lệ tự do thương mại. Có thể ông không chủ động làm suy yếu Liên hợp quốc, nhưng không thể chắc rằng ông Trump sẽ chỉ đạo Bộ Tài chính Mỹ tiếp tục đóng góp tiền cho tổ chức này. Trump có thể để nước khác lãnh trách nhiệm đó, vì dường như ông không còn muốn thấy một nước Mỹ như vị thần Atlas gánh cả trái đất trên vai trong thần thoại Hy Lạp. Và Trump sẽ chối bỏ phí tổn liên quan đến Hiệp định Paris về chống biến đổi khí hậu.

Việc Mỹ rũ bỏ vai trò người bảo vệ cho trật tự quốc tế tự do có nghĩa là một trật tự khác xuất hiện. Trong kịch bản này, Tổng thống Trump có thể tiến đến gần hơn một hệ thống khu vực ảnh hưởng mà trong đó các cường quốc sẽ kiểm soát khu vực kế bên. Nếu điều này trở thành hiện thực, Tổng thống Nga Vladimir Putin không còn phải lo lắng về sự can thiệp vào các tham vọng của ông ở Ukraine, trong khi ông Tập Cận Bình có thể an vui với thực tế Trung Quốc mặc nhiên có ảnh hưởng tại các vùng phụ cận. Thế nhưng ngay cả kịch bản này cũng vẫn phải có sự đổi chác và giới hạn. Đến một ngưỡng nào đó, những bên tham gia khác sẽ muốn xem mình có thể tiến đến đâu và thu được những gì mà không bị trừng phạt. Khi đó, ông Trump có thể bị buộc phải tái khẳng định chỗ đứng của Mỹ bằng can dự quân sự ở một nơi nào đó trên thế giới, nhằm phát đi thông điệp nhưng không mạo hiểm một cuộc chiến tranh lớn với các cường quốc đối thủ như Nga hay Trung Quốc. Một kiểu can dự như vậy có thể giống với những gì Ronald Reagan đã làm ở Grenada năm 1983, hoặc thậm chí trên quy mô lớn hơn.

Kịch bản này liệu có dẫn tới một chính sách đối ngoại thành công? Ít nhất, nó cũng giúp xác lập lại bá quyền Mỹ và cũng không quá khó để nhận ra những lợi ích khả dĩ mà nước Mỹ thu được từ cách tiếp cận đơn phương mang tính giao dịch. Nhiều đồng minh ở vùng Vịnh, trước hết là Saudi Arabia, có thể sẵn sàng chi nhiều tiền hơn để tiếp tục nhận được hợp tác an ninh với Mỹ và điều đó cũng có thể đúng với cả Hàn Quốc và Nhật Bản (trả nhiều hơn không ngăn chặn được việc nhận phần thêm trong trao đổi). Các đồng minh NATO đang tăng đáng kể ngân sách quốc phòng.

Nếu gây sức ép trước đồng minh mà đem lại hiệu quả trong một thế giới nguy hiểm hơn thì với đối thủ sẽ như thế nào? Trung Quốc có thể là ví dụ điển hình. Tổng thống đắc cử Trump khiến mọi người đều ngạc nhiên khi chấp nhận nghe cuộc điện thoại chúc mừng từ Tổng thống Đài Loan Thái Anh Văn, đi ngược lại chính sách “một Trung Quốc” bấy lâu của Mỹ. Hai ngày sau, ông tiếp tục tăng cường chỉ trích việc Trung Quốc thao túng đồng NDT, thiết lập tiềm lực quân sự ở Biển Đông. Nhưng 3 ngày sau, ông lại đề cử Terry Branstad, một người bạn lâu năm của Tập Cận Bình, làm đại sứ Mỹ tại Bắc Kinh. Ai đó có thể xem chuỗi hành động này dưới lăng kính của kịch bản 3 hay kịch bản 4. Nếu cắt nghĩa theo kịch bản 4, ông Trump chỉ đang áp dụng những bài học trong cuốn “Nghệ thuật đàm phán” của chính mình: Mở ra các vấn đề mới mà từng được cho là đã được giải quyết để mở rộng đối thoại, kế đến làm đối thủ ngạc nhiên, khiêu khích và tung bài tẩy, rồi lại chìa bàn tay bắn tín hiệu sẵn sàng thảo luận.

Nhiều người có thể phản đối, cho rằng Trump không phải là một nhà chiến lược lớn và lý giải kiểu vậy dễ tạo cảm giác Trump được tiếng là người có khả năng nhìn xa trông rộng. Có thể điều đó đúng, nhưng không ai được quên rằng Trump đã chiến thắng trước toàn bộ giới quyền uy trong vòng bầu cử sơ bộ của đảng Cộng hòa; kế đến là thắng cử trước Clinton trong sự ngỡ ngàng của hầu hết các chuyên gia. Thành công của ông Trump ít nhất có nghĩa là ông ta cũng có tài năng đặc biệt trong đánh giá các mối quan hệ quyền lực, tìm ra được những điểm dễ tổn thương của đối thủ, giành sự ủng hộ từ những bên tham gia khác. Không thể biết những kỹ năng này có thành công khi Trump áp dụng chúng sang chính trị quốc tế hay không. Nếu đúng, kịch bản 4 nổi lên không hẳn là do có một Kissinger hay Brzezinski tại Bạch Cung, mà là bởi tổng thống có bản năng ra quyết định nhằm tối đa hóa lợi ích của Mỹ ngay cả trong cơn khủng hoảng.

Giờ xuất hiện 2 luồng ý kiến phản đối về khả năng thành công của kịch bản này. Một là, chính trị quốc tế không phải là ngành bất động sản. Đôi khi không thể đạt được một thỏa thuận tốt, nhưng lại có cả một thực đơn về những lựa chọn tồi mà không có khả năng từ bỏ, kể cả khi ai đó muốn Mỹ giảm vai trò của mình. Tệ hơn, tính toán hoặc nhận định sai lầm về những bên tham gia khác có thể đưa đến kết cục buộc phải chọn giữa thoái lui hay leo thang. Nói cách khác, đàm phán thất bại đồng nghĩa với sự bẽ mặt hay chiến tranh. Sự phản đối thứ hai gây lo lắng nhiều hơn. Nếu Tổng thống Trump thành công khi theo đuổi chính sách đối ngoại ở kịch bản 4, điều này sẽ có tác động sâu rộng đến hệ thống toàn cầu, đến độ nhiều năm sau Mỹ sẽ thấy mình hoạt động trong một môi trường rất khác biệt, thậm chí là thù địch hơn. Các đối thủ có thể từ chối thỏa thuận mà Bạch Cung đưa ra và tung con bài nắm giữ. Họ cũng có thể liên kết với nhau để có được thỏa thuận tốt hơn từ Mỹ. Các đồng minh có thể cho rằng an ninh của mình không còn do Mỹ bảo đảm và từ đó hoặc là mạo hiểm đặt cược (chẳng phải đây là điều Tổng thống Philippines Duterte đang làm đó sao?), hoặc là tự xây dựng năng lực quốc phòng cho riêng mình, đưa đến một thế giới nguy hiểm hơn vì chạy đua vũ trang mà ở đó vấn đề phổ biến vũ khí hạt nhân sẽ có tính cấp thiết mới. Các bên tham gia khác lại xem các luật chơi mới hoặc xu thế không luật lệ chiếm ưu thế và theo đuổi tham vọng lãnh thổ bấy lâu bất chấp thiệt hại mà những nước yếu hơn phải chịu. Cuộc chiến chống khủng bố, ưu tiên hàng đầu của ông Trump, có thể sẽ gặp cản trở, do một số nước bực dọc và từ chối tham gia cùng Mỹ vì không còn thấy Mỹ đứng về phía mình. Những chiều hướng vậy chỉ làm gia tăng chủ nghĩa dân tộc ở khắp mọi nơi.

Thành công hay thất bại, hình mẫu chính sách đối ngoại này chắc chắn thúc đẩy xu thế cạnh tranh đa cực, làm suy yếu trật tự thế giới với đặc điểm thiếu hợp tác và nhiều căng thẳng hơn. Cần lưu ý rằng ông Trump trong kịch bản này không tạo ra một thế giới như vậy. Hành động của ông ta chỉ thúc đẩy và khuếch đại tiến trình vốn đã diễn ra do sự tụt giảm tương đối của quyền lực Mỹ, cũng như việc ông Obama ưa thích sự kiềm chế. Ví như ở Trung Đông, kiểu kiềm chế như vậy với hệ quả là khoảng trống quyền lực đã khiến một số nước đòi hỏi lợi ích của mình một cách quyết đoán hơn. Ông Obama hẳn nhiên đã bắt đầu theo đuổi một quan điểm khiêm tốn và thực tế, tăng khả năng thắng thể của kịch bản 4.

Trong mọi tình huống, sự thay đổi về bá quyền Mỹ và sự xáo trộn của trật tự thế giới chẳng phải là tin tốt lành đối với các đồng minh của Mỹ, từ Australia, Nhật Bản cho tới Liên minh châu Âu. Ngay cả trong kịch bản 4 nêu trên, Donald Trump chắc chắn sẽ không làm suy yếu nghiêm trọng NATO chỉ bởi ông xem đây là tài sản để đàm phán với Vladimir Putin. Thế nhưng thách thức với đồng minh sẽ mang tính phổ quát hơn. Họ có thể e sợ trở thành lá bài mặc cả trong thảo luận toàn cầu của Trump trước các cường quốc khác. Mỹ có thể không bỏ rơi Đài Loan, nhưng cũng không loại trừ khả năng Trump đưa ra một giải pháp ngoại giao khác, ít được Đài Loan ưa chuộng hơn để đổi lấy nhượng bộ từ Trung Quốc trên nhiều mặt trận khác. Và nếu Trump đạt thỏa thuận với Tập Cận Bình về các vấn đề kinh tế và an ninh, Liên minh châu Âu sẽ nhận thấy mình bị bán khống. Có nhiều viễn cảnh xuất hiện. Ví như Trump có thể yêu cầu Trung Quốc tăng nhập khẩu 50 tỷ USD từ Mỹ, đơn giản chỉ bằng việc Bắc Kinh ký hợp đồng mua máy bay Boeing, các nhà máy điện do GE xây dựng thay vì mua các sản phẩm cùng loại của Airbus hay AREVA của châu Âu. Các thể chế thuần tính như Liên minh châu Âu sẽ thấy khó hòa hợp trong một thế giới với cường quốc mạnh bạo như Trung Quốc, Mỹ hay Nga. Liên minh châu Âu vẫn yếu về sức mạnh cứng, chủ nghĩa đơn phương hay chủ nghĩa trọng thương và sẽ phải tăng cường lực lượng, củng cố tình đoàn kết để tồn tại trong một thế giới nhiều siêu cường.

Đương nhiên không ai có thể biết chắc Trump sẽ định hình trật tự thế giới như thế nào. Nhưng dịch chuyển quyền lực trong hệ thống quốc tế và các động lực từ cuộc bầu cử Mỹ có nhiều khả năng sẽ đưa tới sự xuất hiện của một nước Mỹ hoàn toàn khác biệt so với những gì đã quen thuộc trong 7 thập kỷ qua. Thế giới sẽ phải thích ứng và kết quả có thể là những gì mà Thucydides từng nói: “Kẻ mạnh sẽ làm điều họ muốn; kẻ yếu sẽ phải chịu đựng những gì họ phải chịu”.

Justin Vaisse.

War On The Rock

Justin Vaisse portrait

TRUMP’S INTERNATIONAL SYSTEM: A SPECULATIVE INTERPRETATION

By Justin Vaisse.

War On The Rock

December 29-2016

Image: Mstyslav Chernov, CC

From 1945 to 2016, the American middle class supported the liberal international order crafted by the United States, mainly because that order was creating tangible benefits in the form of safety, markets, jobs, and rising incomes. Americans paid taxes, joined the military, and consistently voted for internationalist leaders who were proponents of that order. Others, from isolationist Republicans in the 1950s to isolationist Democrats in the following decades, were sidelined.

Then came Donald Trump, who put forward a type of isolationism that found an echo among some American voters. Interpreting an election is a perilous exercise, but many observers have pointed out that the rejection of “globalism” was key in Trump’s popularity and that this was particularly true among the 80,000 voters or so who gave him the edge in Michigan, Pennsylvania, and Wisconsin. Why would these voters from the Rust Belt continue to support the costs of Pax Americana? It is not working for them anymore. They have seen the destruction of manufacturing jobs and the decline of their standards of living, which they attribute to competition from China and trade deals like NAFTA. They have seen the U.S. homeland targeted by Middle East-imported terrorism. They have seen the cultural changes wrought by globalization and they do not like them. They have seen America use their contributions in taxes and blood to uphold an international order that benefits others, they believe, more than themselves. Why should America make the world safe for Chinese investment and Saudi well-being?

It is true that few middle class Americans would articulate their motivation as “the rejection of the international liberal order” and that many voted Trump for other reasons altogether - and indeed, millions more Americans voted for Hillary Clinton. Donald Trump presented things in a more crude and colorful way. But, his speeches still amounted to the adoption of a very different international posture than the one followed since 1945. What he offered, and a large part of his constituency in the Rust Belt and elsewhere seemed to approve, is a foreign policy that will use America’s might for the direct benefit of the country in a unilateral and transactional fashion, instead of defending liberal norms and institutions in a multilateral or alliance setting. They correctly see America’s assets as formidable, from its energy independence to its domestic market, technology prowess, demography, geography, and the like. And they want to put these assets to work to extract more tangible benefits from the international system by playing rough - benefits that will need to be directed towards middle Americans rather than the liberal global elite.

In a way, that proposed shift evokes what Richard Nixon did on August 15, 1971, when he unilaterally changed the rules of the international monetary system because they were no longer working to the benefit of Americans. Until then, the United States was guaranteeing the full convertibility of the U.S. dollar into gold at a fixed price for foreign central banks, making a world of fixed exchange rates possible. But, America’s relative power had declined during the 1960s. Europe and Japan were catching up just as the United States was paying for a costly war in Vietnam. The system was becoming unsustainable as many countries had repeatedly adjusted down their parity with the U.S. dollar and U.S. gold reserves has dwindled. Nixon suddenly put an end to it, letting foreign exchanges float and imposing a 10 percent tax on imported products for good measure. The world adapted to floating currencies. America regained market shares and exported its inflation abroad, facilitating the resorption of deficits. Somehow, America’s relative decline in the 2000s because of the emergence of China and others was also bound to be reflected in a change in its international posture - and that is what Donald Trump seems to aim at.

Now, it cannot be stressed enough that no one can predict what Trump’s foreign policy will be. There are many possible interpretations of the few and contradictory elements that are available. Some observers are even suggesting extraordinary developments like an impeachment procedure (scenario 1). Others think that Donald Trump’s excessive language and unorthodox posture - like his hostility to free trade and alliances, for example - will be limited by the checks and balances system and his responsibilities as leader of the free world. In this scenario, he would be somehow digested by the system and would end up with a fairly traditional Republican foreign policy (scenario 2). Others are predicting chaos. They point out that America’s governance system is inherently competitive, meaning bureaucracies have a natural tendency to fight one another absent a strict system of coordination. And they are skeptical about whether an inexperienced president who likes to put people in competition (like Reince Preibus and Steve Bannon), appoints officials not known for sterling managerial skills, and tweets his views on matters of vital security interest will be able to rein in bureaucratic infighting (scenario 3).

However, there is a - once again, speculative - case to be made that a fourth scenario will prevail, a scenario based on America’s new degraded position in the international system and on the above analysis of the 2016 election. In this scenario, Trump would do what he says he will do:  Washington would shed the role of benevolent hegemon and global sheriff in favor of a unilateral posture of a primus inter pares, taking advantage of its still mighty assets to get a better deal from its position in the world. Less favorably put, America would extract rent from others. Donald Trump has shown no interest in heralding liberal democratic norms and human rights, and he always criticized free-trade norms. He might not actively undermine the United Nations (which he described favorably as having “such great potential”), but it is uncertain how much he will want the U.S. Treasury to continue to pay for it. He might let others assume this responsibility, as he seems to no longer want to see the United States as Atlas, shouldering the world. And, he will do away with the costs associated with the Paris agreement on climate change, effectively killing the deal and pleasing his constituency.

America abandoning its role as guardian of the liberal international order does not mean there will not be a different type of order. President Trump, in this scenario, might get closer to a spheres of influence system in which major powers have some latitude in their neighborhood. If that view is correct, it might mean that Vladimir Putin no longer needs to worry about interference with its ambitions in Ukraine, while Xi Jinping could enjoy a new understanding about China’s influence in its vicinity. However, even in this scenario, there would be quid pro quos and there would also be limits. At some point, various actors will want to see how far they can push and how much they can get away with. If this were to happen, Trump could feel compelled to reassert America’s rank with a military intervention somewhere in a way that sends a message without risking a larger war with a rival great power like Russia or China. Perhaps, such an intervention might resemble what Ronald Reagan did in Grenada in 1983, or it might be on a larger scale.

Can this scenario lead to a successful foreign policy? At the very least, it could redefine American hegemony, and one can outline the possible gains from such a unilateral and transactional posture. Many Gulf allies, starting with Saudi Arabia, are probably willing to pay more for their continued security cooperation with Washington and the same might be true for South Korea and Japan (paying more does not preclude getting extra things in exchange). NATO allies are already raising their defense budget significantly, and a little existential pressure might only help. Mexico and Canada have responded to Trump’s accusations against NAFTA by smartly and pragmatically stating that, after all, there is room to negotiate.

If pressuring allies might work in a more dangerous world, what about competitors? China is a case in point. President-elect Trump surprised everyone when he accepted a congratulatory phone call from President Tsai Ing-Wen of Taiwan, upsetting a long-standing American policy vis-à-vis “one China.” Then two days later, he doubled down by criticizing Beijing in two tweets on the under-valuation of the Yuan and Chinese military installations in the South China Sea. But three days afterward, he nominated Terry Branstad, a long-time friend of Xi Jinping, to be his ambassador to Beijing. One can see this though the lens of scenario three (bureaucratic chaos and the lack of proper advice) or that of scenario four. Under the latter interpretation, Trump is only applying lessons from The Art of the Deal: Open new issues that were thought to be settled to enlarge the discussion, surprise your interlocutor, provoke him and raise the ante, then extend a hand to signal your willingness to negotiate.

Some might object that Trump is no grand strategist and that this interpretation credits him with too much foresight. Perhaps this is true, but no one should forget that Trump won the Republican primaries against the entire American establishment and then proceeded to win the presidential election against all odds and the predictions of most experts. His success means that, at the very least, he has a special talent for evaluating power relations, finding the vulnerabilities of his opponents, getting support from other actors, and the like. We do not know if these skills transpose well into international politics, but they just might. If that is the case, then this scenario four would unfold not because there is a Kissinger or a Brzezinski at the White House but because the president instinctively makes decisions that maximize America’s direct interests - even during a crisis.

Now, there are two major objections to the idea that this scenario could succeed. The first one is obvious:  International politics is not the world of real estate. Sometimes there is no good deal to be obtained, but only a menu of bad options to choose from with no possibility to abstain even when you want a lesser role for America. Worse, miscalculations or the misreading of other actors can result in being forced to choose between backing down or escalating. In other words, failed negotiations can mean humiliation or war.

The second objection is the more troubling one. If President Trump successfully pursues a policy along the lines of scenario four, this will have international system wide implications, to the point that after a few years, America will find itself operating in a very different, and potentially much more hostile, environment. Competitors might refuse the deals offered by the White House and raise the ante. They might also align more closely together, if only to get a better deal from Washington. Allies might consider that their security is no longer guaranteed by the United States, and they might either hedge their bets (isn’t it what President Duterte of the Philippines has been doing?). Or they might build up their own defenses, resulting in a more dangerous world of arms racing in which the issue of nuclear proliferation will acquire a new urgency. Other actors around the world might consider that new rules or no rules prevail and let their long-standing grievances or even their territorial appetites prevail at the expense of weaker players. The fight against terrorism, the top priority for Trump, might be hindered by frustrated players who will refuse to play along because they no longer see America as being on their side. These developments would only increase nationalism everywhere.

Whether it succeeds or fails, this type of foreign policy would only accelerate the trend toward a competitive type of multipolarity, leading to a degraded world order with less cooperation and even more tensions. It should be noted that Trump, in this scenario, would not create such a world. His actions would only accelerate and amplify a process well underway due to the relative decline in American power and President Obama’s preference for restraint. In the Middle East for example, such restraint and the resulting perception of a vacuum of power encouraged some actors to assert their interests more aggressively. After all, in recent years, and in spite of a few bright spots (like the Paris agreement), we have mostly witnessed breaches in the international order: one country invades its neighbor and annexes a province, another uses chemical weapons on its own population, a third builds artificial islands on disputed rocks it claims as its own, and the like. Whether Hillary Clinton, had she been victorious, would have been able to shore up the international liberal order is open to debate. Obama certainly had started taking a more pragmatic and modest stance, which reinforces the likelihood of scenario four.

In any case, this mutation of U.S. hegemony and the international system to which it will contribute is no good news to America’s allies, from Australia and Japan to the European Union. Even under scenario four outlined here, Donald Trump is unlikely to seriously jeopardize the NATO alliance — if only because it is an asset in his negotiations with Vladimir Putin. But the challenge to allies will be of a more general nature. They might be afraid to become chips in Trump’s global negotiation with other great powers. The United States might not abandon Taiwan, but Trump might decide on a different diplomatic settlement, less to the liking of Taipei in exchange for concessions from China on other fronts. And if Trump reaches a deal with Xi linking economic and security issues, Europe will find itself shorted. There are many possible scenarios here. For example, Trump could demand $50 billion more in U.S. exports to China to help his constituency in the Rust Belt, in which case Beijing might simply buy more Boeings and GE power plants rather than Airbus and AREVA plants. The same phenomenon might happen with Ukraine, Georgia, and other U.S. protégés. More generally, herbivorous powers like the European Union would not fare well in a world of carnivorous powers like China, the United States, and Russia. The European Union is not yet good at hard power, unilateralism, and mercantilism. It would have to build up its forces and shore up its unity to survive in a world of super-states.

No one, of course, can yet know how Trump will shape the world order.  Uncertainty reigns supreme. While these scenarios sketch out four possible outcomes, we might see a very different set of outcomes. However, power shifts in the international system and U.S. electoral dynamics are still likely to give rise to a strikingly different America than the one we have lived with for seven decades. The world will have to adapt and the net result might well be that, in Thucydides’ words, the strong will do what they can and the weak will suffer what they must.

Justin Vaisse.

Justin Vaïsse, a former Senior Fellow at the Brookings Institution (2007-2013) and the author of Neoconservatism: The Biography of a Movement (HUP, 2010) and Zbigniew Brzezinki, Stratège de l’empire (Odile Jacob, 2016 — English translation, HUP, 2018), currently serves as Director of Policy Planning at the French Ministry of Foreign Affairs. The speculative views expressed here are strictly his own and do not represent those of any part of the French state or government. (From War On The Rock).

Justin Vaïsse is a French historian, who is currently the director of the Policy Planning staff of the French Ministry of Foreign Affairs. His father is prominent historian Maurice Vaïsse, who specialized in the same areas as his son.

Vaïsse was the director of research for the Center on the United States and Europe and a senior fellow in Foreign Policy at the Brookings Institution. He was also an adjunct professor at the Johns Hopkins School of Advanced International Studies (SAIS) in Washington D.C. His areas of expertise include Islam in France; French foreign policy; European affairs; American neoconservatism; American foreign policy; transatlantic relations; and international relations.

Vaïsse is the author of many articles and books including, most recently (2010), Neoconservatism: The Biography of a Movement, Harvard University Press, It has been hailed as “one of the most comprehensive and balanced studies of the history of neoconservatism yet to appear,” by Professor Francis Fukuyama. Vaïsse is the author, co-author or editor of seven books on the United States, especially on American foreign policy, including the award-winning L'empire du milieu. Les Etats-Unis et le monde depuis la fin de la guerre froide (with Pierre Melandri – Paris, 2001) and Washington et le monde. Dilemmes d'une superpuissance (with Pierre Hassner – Paris, 2003).

He published Integrating Islam: Political and Religious Challenges in Contemporary France (Brookings Press, 2006) with Professor Jonathan Laurence from Boston College, a book named “2007 Outstanding Academic Title” by the American Library Association and subsequently translated into French. It has been criticized by Barry Rubin for relying entirely on French sources and failing to examine the influence of Arabic language sources on Muslims in France.

His more recent field of research is Europe's external relations. Starting in 2010, Vaïsse initiated and led, with Hans Kundnani, a project called the European Foreign Policy Scorecard, done in partnership with the European Council on Foreign Relations (ECFR), to evaluate Europe's performance on the world stage. The first edition, published by ECFR in 2011, was described by Foreign Affairs as "a pioneering experiment in foreign policy analysis", and the second edition (2012) has had significant political impact in many European capitals.

Vaïsse is currently at work on a biography of former National Security Adviser Zbigniew Brzezinski, to be published in 2013, as well as an analytical account of Barack Obama's foreign policy, to be published by Brookings Press. (From Wikipedia, the free encyclopedia).

Justin Vaïsse is a senior fellow in Foreign Policy at the Brookings Institution, and serves as the director of research for its Center on the United States and Europe. An accomplished expert on American foreign policy and European affairs, Vaïsse has held several positions in government and academia, and is the author, among other books, of Neoconservatism: The Biography of a Movement.

From 2003 to 2007, he served as a special adviser on the United States and transatlantic relations at the Centre d'Analyse et de Prévision (the Policy Planning Staff) of the French Foreign Ministry. During that period, he was also an adjunct professor at Sciences-Po in Paris. He is currently an adjunct professor at the Johns Hopkins School of Advanced International Studies (SAIS) in Washington. From 2002 to 2003, he was a visiting fellow at the Center on the United States and France, a precursor to CUSE at Brookings. Vaïsse is the author, co-author or editor of seven books on the United States, especially on American foreign policy, including the award-winning L'empire du milieu. Les Etats-Unis et le monde depuis la fin de la guerre froide (with Pierre Melandri – Paris, 2001) and Washington et le monde. Dilemmes d'une superpuissance (with Pierre Hassner – Paris, 2003). His 2010 book, Neoconservatism: The Biography of a Movement, published by the Belknap Press of Harvard University Press, has been hailed as “one of the most comprehensive and balanced studies of the history of neoconservatism yet to appear” by Professor Francis Fukuyama. Vaïsse is now at work on a biography of former National Security Adviser Zbigniew Brzezinski, to be published in 2013.

Vaïsse is also an expert of Islam in France. He published Integrating Islam: Political and Religious Challenges in Contemporary France (Brookings Press, 2006) with Professor Jonathan Laurence from Boston College, a book named “2007 Outstanding Academic Title” by the American Library Association and subsequently translated into French.

His more recent field of research is Europe's external relations. Starting in 2010, Vaïsse initiated and led, with Hans Kundnani, a project called the European Foreign Policy Scorecard, done in partnership with the European Council on Foreign Relations (ECFR), to evaluate Europe's performance on the world stage. The first edition, published by ECFR in 2011, was described by Foreign Affairs as "a pioneering experiment in foreign policy analysis", and the second edition (2012) has had significant political impact in many European capitals. Vaïsse has written numerous articles and op-eds in European and American newspapers and journals. A graduate of L'Ecole Normale Supérieure and Sciences-Po, he received his Agrégation in history in 1996, his Ph.D. in 2005, and his Habilitation in 2011. He was a teaching assistant at Harvard University from 1996-1997. He lives in the Washington, DC area with his wife and children. (From Brookings Institute)

*  *  *

Trump's International System: A Speculative Interpretation.