(Key Issues for U.S.–North Korea Negotiations)

By Toby Dalton, Ariel (Eli) Levite, George Perkovich

Trần Quang dịch

Carnegie Endowment For International Peace

June 04, 2018

Cần phải có một cách tiếp cận theo từng giai đoạn đối với việc phi hạt nhân hóa vì trên thực tế, việc vạch ra một lộ trình phi hạt nhân hóa toàn diện sẽ đòi hỏi phải có một số giai đoạn hoạt động, vì lý do đơn giản là cả Washington và Bình Nhưỡng sẽ không nhất trí khởi động tiến trình này với những nhượng bộ tế nhị hay tốn kém nhất được đưa ra ngay từ đầu.

Tại sao cần phải có một cách tiếp cận theo từng giai đoạn đối với việc phi hạt nhân hóa, và một lộ trình dự tính sẽ ra sao?

Sau khi tuyên bố đã “hoàn thành sự nghiệp lịch sử vĩ đại là hoàn thiện sức mạnh hạt nhân quốc gia”, nhà lãnh đạo Triều Tiên Kim Jong-un sẽ không đơn giản là đồng ý giao nộp ngay lập tức số vũ khí hạt nhân của ông và phá hủy công trình hạt nhân và hỏa tiễn được dày công xây dựng trong vài thập kỷ qua. Điều này đúng ngay cả nếu Triều Tiên nhất trí với mục tiêu tối thượng là phi hạt nhân hóa, cũng như cách giải thích “phi hạt nhân hóa” nghĩa là phá bỏ vũ khí hạt nhân và cơ sở hạ tầng liên quan. Không biện pháp trừng phạt hay “sức ép tối đa” nào khác có thể buộc Triều Tiên thực hiện phi hạt nhân hóa toàn diện ngay lập tức. Kết quả như vậy được tin là chỉ có thể đạt được thông qua một tiến trình đàm phán tẻ nhạt kéo dài lê thê và thậm chí là cả quá trình thực hiện kéo dài hơn nữa, điều sẽ thuyết phục Kim Jong-un và các đồng minh của ông rằng họ có thể thực sự tin vào các đảm bảo an ninh của Mỹ trước các mối đe dọa bên ngoài, và đồng thời cũng dựa vào những phần thưởng lâu dài và đáng kể về kinh tế và chính trị giúp chặn trước các thách thức nội tại đối với chế độ này.

Trên thực tế, việc vạch ra một lộ trình phi hạt nhân hóa toàn diện sẽ đòi hỏi phải có một số giai đoạn hoạt động, vì lý do đơn giản là cả Washington và Bình Nhưỡng sẽ không nhất trí khởi động tiến trình này với những nhượng bộ tế nhị hay tốn kém nhất được đưa ra ngay từ đầu. Ngay cả nếu như bằng một cách kỳ diệu nào đó họ có thể cho thấy sự linh hoạt chính trị trong vấn đề này, bản thân tiến trình này chắc chắn sẽ mất nhiều tháng, thậm chí nhiều năm. Việc đàm phán cách phân chia giai đoạn, trình tự và thời gian biểu của chúng, và các bước đi đối ứng nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc đạt được từng giai đoạn sẽ là một nhiệm vụ phức tạp, xét tới các lợi ích và các mối quan ngại khác nhau của các bên liên quan. (Trong suốt các cuộc đàm phán này, Washington cũng thường xuyên tham vấn Tokyo và Seoul để bảo đảm tính đến cả các lợi ích của họ). Và điều này vẫn để lại thách thức trong việc tiến hành các bước theo thỏa thuận và xác minh việc hoàn thành chúng sao cho thỏa mãn được cả hai bên. Việc thực sự loại bỏ các năng lực hạt nhân và quá trình tháo dỡ cơ sở hạ tầng vừa tốn kém vừa tốn thời gian sẽ cần phải để lại cho giai đoạn sau, nếu có. Thực tế mà nói, lộ trình phi hạt nhân hóa chắc chắn sẽ phải trải qua một mục tiêu trung hạn. Điều này cần đặt ra giới hạn toàn diện và có thể kiểm chứng được (CVC) đối với toàn bộ chương trình vũ khí hạt nhân tính đến cả năng lực phân phối vũ khí.

Giai đoạn đầu tiên, có thể hoàn thành nhờ có các cuộc gặp thượng đỉnh hiện đang diễn ra, có thể bảo đảm mục tiêu phi hạt nhân hóa, cam kết thực hiện các bước xuống thang tức thì, và thiết lập một khuôn khổ chung cho đàm phán. Vấn đề trọng tâm sẽ là cam kết bắt đầu các cuộc đàm phán về kỹ thuật mà sẽ đặt ra giới hạn, kiềm chế và cuối cùng là giảm bớt các chương trình vũ khí hạt nhân và hỏa tiễn của Triều Tiên, lập ra một thời gian biểu thực tế để đạt được mốc này. Để duy trì các cuộc đàm phán, các bên sẽ cần liệt kê nhanh một danh sách các hành động khiêu khích mà cả 2 bên cần nhất trí không thực hiện trong suốt quá trình đàm phán.

Đối với Mỹ, danh sách này có thể bao gồm việc dừng tất cả các vụ thử hạt nhân và hỏa tiễn, ngừng sản xuất plutoni và triti, dừng mọi hoạt động làm giàu urani bên ngoài trung tâm hạt nhân tại Yongbyon, và các động thái khác nhằm ngăn Triều Tiên xây dựng kho vũ khí hạt nhân của họ. Đối với Triều Tiên, danh sách này có thể bao gồm việc Mỹ cho các máy bay ném bom B52 bay qua trong các cuộc tập trận quân sự, điều chỉnh phạm vi và định hướng của các cuộc tập trận này. Việc xác minh rằng không bên nào vi phạm thỏa thuận chống khiêu khích có thể được thực hiện chủ yếu thông qua khả năng giám sát từ xa và hoạt động thực thi các biện pháp trừng phạt đang diễn ra. Sẽ thuận lợi hơn nếu ngay từ đầu Cơ quan năng lượng nguyên tử quốc tế (IAEA) đóng vai trò hỗ trợ kỹ thuật (không phải vai trò điều tra) liên quan đến an toàn và an ninh hạt nhân, cũng như sự phối hợp rộng lớn về khoa học và công nghệ với các nhà khoa học Triều Tiên nhằm cung cấp bằng chứng rõ ràng ngay từ đầu các lợi ích tiềm năng của việc duy trì theo đuổi con đường phi hạt nhân hóa.

Giai đoạn thứ hai có thể bao gồm một giới hạn toàn diện và có thể kiểm chứng được đối với các chương trình hạt nhân và hỏa tiễn của Triều Tiên. Mục tiêu của giai đoạn này sẽ là ổn định tình hình bằng cách ngăn chặn việc phát triển hoặc mở rộng hơn nữa kho hạt nhân của Triều Tiên. Việc này sẽ đòi hỏi, trong số nhiều biện pháp khác, phải ngừng sản xuất tất cả nhiên liệu phân hạch, hỏa tiễn, các phương tiện vận chuyển và phóng hỏa tiễn. Triều Tiên cũng sẽ được yêu cầu phải đưa ra các tuyên bố toàn diện về các hoạt động và kho dự trữ của họ, và cuối cùng họ phải tuân thủ sự giám sát và xác minh, ngay cả khi vẫn duy trì kho vũ khí hạt nhân hiện tại, cho dù ở trạng thái tạm dừng. Các hoạt động giám sát và xác minh nhiên liệu phân hạch có thể do IAEA tiến hành, trong khi Mỹ, Trung Quốc và có lẽ cả Nga có thể xác minh các hoạt động liên quan đến vũ khí hạt nhân và các hoạt động khác. Các công cụ phối hợp nhằm giảm thiểu mối đe dọa cũng có thể được đưa ra trong giai đoạn này để chuyển hướng các nhà khoa học hạt nhân và hỏa tiễn của Triều Tiên sang các ngành nghề khác.

Nếu một giới hạn toàn diện và có thể kiểm chứng được đàm phán và thực hiện một cách trung thực, thì những điều kiện tiên quyết để thực sự tháo dỡ kho vũ khí hạt nhân của Triều Tiên sẽ được đáp ứng và những khó khăn trong việc thúc đẩy thỏa thuận sẽ bắt đầu được cải thiện. Hoàn thành các bước đi này sẽ củng cố an ninh của tất cả các bên liên quan, vì vậy việc đạt được một giới hạn bền vững không chỉ là một cột mốc trong việc phi hạt nhân hóa. Một khi giới hạn đã được thiết lập, giai đoạn đàm phán thứ ba có thể bắt đầu, nhằm mục đích không sử dụng và loại bỏ tổ hợp vũ khí hạt nhân và toàn bộ nhiên liệu liên quan. Ở giai đoạn này, Triều Tiên không chỉ cần phải từ bỏ vũ khí và cơ sở hạ tầng, mà còn phải thực hiện các thay đổi về luật và chính sách của họ để ngăn cấm sở hữu hạt nhân.

Vẫn còn các vấn đề quan trọng khác về các chương trình vũ khí hóa học và sinh học của Triều Tiên cũng như các lực lượng quân sự thông thường lớn của họ, gây thêm nhiều khó khăn rắc rối trong việc giải nghĩa một lộ trình phi hạt nhân hóa. Điều quan trọng là phải giải quyết song song với các chương trình vũ khí hủy diệt hàng loạt (WMD) khác, xét tới mối đe dọa chúng đã gây ra từ trước. Các tuyên bố, xác minh và đặt giới hạn cho kho dự trữ cũng như cơ sở hạ tầng vũ khí hóa học và sinh học cần diễn ra theo trình tự, theo sau việc đặt ra giới hạn cho hạt nhân, trong khi việc tháo dỡ và phá hủy phải trùng khớp với việc tháo dỡ cơ sở hạ tầng vũ khí hạt nhân trong giai đoạn ba.

Các lực lượng quân sự thông thường của Triều Tiên đang vướng vào quá trình này theo 2 cách: liên quan tới tiến triển trong việc đem lại hòa bình cho bán đảo Triều Tiên, và là một vỏ bọc tiềm năng cho các hoạt động bị cấm. Trong thời gian ngắn, các mục tiêu xuống thang được nêu trong Tuyên bố Panmunjom cho thấy một cách thức tiềm năng để làm dịu các mối đe dọa quân sự thông thường. Thách thức thực tiễn trong giai đoạn trung gian là tìm ra các cách sắp xếp việc xác minh phù hợp sao cho bao trùm toàn bộ chương trình vũ khí hạt nhân, và sau đó là cả các chương trình vũ khí hóa học và sinh học. Những sắp xếp này không cho Triều Tiên lựa chọn che đậy các hoạt động bị ngăn cấm dưới vỏ bọc là các năng lực quân sự thông thường, trong khi vẫn kiềm chế vi phạm các hoạt động quân sự thông thường nhạy cảm. Cách tiếp cận xác minh toàn diện được mô tả dưới đây lý giải cho thách thức này.

Lộ trình dự tính này chủ yếu minh họa cho một vế của phương trình này – đưa ra các kiềm chế và cuối cùng làm suy giảm năng lực hạt nhân của Triều Tiên – mà không giải quyết nốt vế thứ hai, cụ thể là cái mà Mỹ và các nước khác sẽ nhất trí đánh đổi. Thách thức này cũng khó khăn không kém. Ngoài việc cần phải nêu lên các động lực chính trị, an ninh và kinh tế đã được thảo luận rộng rãi, vẫn có giá trị tiềm năng, và không chút rủi ro, trong việc ngay lập tức đề nghị hợp tác về khoa học và kỹ thuật với Triều Tiên trong các dự án dân sự thuần túy, và đề xuất cấp vốn để tuyển các cán bộ kỹ thuật nòng cốt người Triều Tiên cho những dự án như vậy, những người sẽ bị mất việc sau khi chương trình hạt nhân chấm dứt.

Những diễn biến kể từ năm 2005 đã biến cách tiếp cận theo từng giai đoạn trở thành con đường tồn tại duy nhất ra sao?

Các tình huống xoay quanh các cuộc đàm phán tiềm năng với Triều Tiên nhằm hủy bỏ chương trình vũ khí hạt nhân của nước này khác với các nỗ lực trước đó theo 2 cách căn bản.

Thứ nhất, Triều Tiên hiện đang sở hữu vũ khí hạt nhân, và nước này tìm kiếm sự công nhận quốc tế cho thực tế đó. Năm 2005, Triều Tiên vẫn chưa tiến hành vụ thử hạt nhân nào và chương trình hỏa tiễn đạn đạo tầm trung của họ vẫn còn sơ khai. Hiện nay, sau 6 vụ nổ hạt nhân thử nghiệm, Triều Tiên đã sở hữu một kho vũ khí và cơ sở hạ tầng lớn trong nước để duy trì và thúc đẩy nó.

Vụ thử hạt nhân thứ sáu của Triều Tiên, được tiến hành vào tháng 9/2017, đạt kết quả lớn hơn nhiều so với các vụ thử trước đó, tăng thêm lòng tin vào tuyên bố của Triều Tiên rằng nước này sở hữu thiết kế bom nhiệt hạch mạnh mẽ hơn. Hỏa tiễn đạn đạo liên lục địa của nước này nhiều khả năng nhắm mục tiêu đến Mỹ, cho dù mức độ đáng tin cậy và độ an toàn của cả 2 tuyên bố trên cũng như hoạt động mạnh mẽ của họ vẫn rất không chắc chắn. Sự kết hợp giữa hỏa tiễn đạn đạo tầm xa thời kỳ đầu và năng lực bom nhiệt hạch hiện nay đồng nghĩa với việc Triều Tiên có thể đe dọa gây ra thiệt hại không thể chấp nhận được đối với Mỹ. Khả năng này có thể được cải thiện đáng kể nếu không bị kiềm chế sớm. Tình hình này đặt ra một thách thức rất khó khăn cho uy tín của cam kết mà Mỹ đưa ra: bảo vệ Hàn Quốc và Nhật Bản trong một cuộc xung đột trong tương lai với Triều Tiên.

Thứ hai, hiện nay đã có các biện pháp trừng phạt quốc tế hiệu quả hơn tạo lợi thế đòn bẩy chống lại Triều Tiên, điều không hề tồn tại vào năm 2015. Các nghị quyết liên tiếp của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc và các nỗ lực thực thi mạnh mẽ hơn, đặc biệt là của Trung Quốc, đang gây ảnh hưởng đến nền kinh tế Triều Tiên. Tác động gây xáo trộn của các biện pháp trừng phạt này, đặc biệt là nếu Trung Quốc và Nga tiếp tục thực hiện chúng một cách đầy đủ, sẽ tăng mạnh trong những tháng tới. Các mối lo ngại của Trung Quốc về đe dọa hạt nhân của Triều Tiên dường như đang khiến Bắc Kinh cổ vũ hơn nữa – nếu không phải đến mức tối đa – việc gia tăng sức ép đối với Bình Nhưỡng. Nhưng chỉ riêng các biện pháp trừng phạt không thể dẫn đến sức ép đủ để buộc Triều Tiên phải chấp nhận phi hạt nhân hóa ngay lập tức.

Vì vậy, các cuộc đàm phán phải tranh đấu với thực tế rằng Triều Tiên sở hữu vũ khí hạt nhân và hầu như không có khả năng nước này sẽ từ bỏ chúng trong tương lai gần. Như vậy, vấn đề đàm phán để có được các ràng buộc và bước lùi đã trở nên vô cùng phức tạp. Một thỏa thuận ngừng sản xuất plutoni làm nhiên liệu cho bom và urani được làm giàu ở mức cao - vốn là trọng tâm chính trong Thỏa thuận khung 1994 và Tuyên bố chung 2005 - sẽ không còn có thể tạo thành một ràng buộc nghiêm túc và có ý nghĩa đối với chương trình hạt nhân của Triều Tiên. Nó sẽ không thể ngăn chặn sự phát triển hoàn thiện của các năng lực gây bất ổn và mang tính đe dọa tức thì nhất của Triều Tiên.

Khi xét tới khả năng khó có thể xảy ra là đàm phán được tiến trình phi hạt nhân hóa hoàn toàn và ngay lập tức, cũng như sự cấp thiết phải ngăn chặn các cải thiện về chất lượng và sự tăng trưởng hơn nữa trong quy mô kho vũ khí của Triều Tiên, một cách tiếp cận thực tế là giữ lại mục tiêu phi hạt nhân hóa hoàn toàn, nhưng trong tương lai gần nên tập trung ngoại giao vào việc đạt được một mức giới hạn toàn diện, có thể thẩm tra đối với toàn bộ các năng lực tên lửa và hạt nhân của Triều Tiên. Những cuộc đàm phán như vậy vẫn sẽ phức tạp và tốn thời gian một cách khác thường, nhưng chúng có vai trò không thể thiếu trong giải trừ quân bị cuối cùng và có khả năng cao hơn đem lại tiến bộ nhanh chóng mà sẽ có lợi cho an ninh của Mỹ và các đồng minh trong khu vực.

Do hầu như không có khả năng Triều Tiên từ bỏ ngay lập tức tất cả các năng lực hạt nhân và hỏa tiễn của mình, đâu là những năng lực quan trọng nhất cần ngăn chặn?

Bất chấp những thành công gần đây, số lượng và quy mô hạn chế của các vụ thử hạt nhân và hỏa tiễn của Triều Tiên có nghĩa là độ tin cậy của các hệ thống hỏa tiễn liên lục địa và thiết kế bom nhiệt hạch có lẽ là không cao. Đặc biệt, Triều Tiên nhiều khả năng đã không tiến hành thử nghiệm đầy đủ về sự hợp nhất hoàn toàn của các hệ thống phức tạp này. Việc Triều Tiên hiện nay tự nguyện tạm ngừng thử hỏa tiễn và hạt nhân có nghĩa là nước này hiện không thể tiến hành thử nghiệm trên quy mô toàn diện như vậy.

Để ngăn chặn các cải tiến hơn nữa về lượng và chất đối với kho vũ khí hạt nhân và khả năng hoạt động của Triều Tiên, Mỹ nên sớm tập trung vào một số hạn chế quan trọng được ưu tiên trong đàm phán. Hạn chế đầu tiên là duy trì và thể chế hóa một lệnh cấm thử hỏa tiễn trên mặt đất và trên không và thử hạt nhân gây nổ, trong đó loại hình thử thứ hai bao gồm cái gọi là các thử nghiệm dưới giới hạn mà có thể giúp đánh giá thiết kế vũ khí mà không tạo ra năng lượng hạt nhân, cũng như hoạt động trang bị vũ khí khác. Đây sẽ là phương thức hiệu quả nhất để ngăn chặn Triều Tiên nâng cao niềm tin vào độ tin cậy của các hỏa tiễn tầm xa và thiết kế bom của nước này. Lệnh cấm thử hỏa tiễn cũng nên mở rộng sang các hỏa tiễn đạn đạo phóng từ tàu ngầm mới xuất hiện, mà đang được các nhà khoa học Triều Tiên phát triển, tính đến cả các thử nghiệm phóng từ bệ phóng thử dưới mặt nước.

Một hoạt động ưu tiên có liên quan cần ngăn chặn là việc nghiên cứu và phát triển hơn nữa các động cơ rốc kết lớn sử dụng nhiên liệu rắn. Không giống như các động cơ nhiên liệu lỏng mà Triều Tiên hiện sử dụng cho các hỏa tiễn tầm xa của nước này, vốn mất vài tiếng đồng hồ để cung cấp nhiên liệu và sẵn sàng phóng, hỏa tiễn nhiên liệu rắn có thể cải thiện đáng kể khả năng tồn tại, tính di động và sự sẵn sàng của kho vũ khí hạt nhân của Triều Tiên. Những dàn xếp như vậy cũng sẽ phải bảo đảm rằng chương trình phóng vệ tinh của Triều Tiên không được sử dụng để tránh những kiềm chế đối với việc phát triển hỏa tiễn đạn đạo.

Các nhà đàm phán cũng nên tìm cách ngăn chặn hoạt động sản xuất các xe chở súng phóng lớn mà Triều Tiên sử dụng để di chuyển và triển khai các hỏa tiễn tầm xa của nước này. Ngừng việc sản xuất (cũng như nhập khẩu bất cứ thành phần cần thiết nào mà Triều Tiên không thể sản xuất trong nước) các phương tiện này sẽ đưa tới những hạn chế nhập khẩu về quy mô và tính cơ động của các vũ khí hạt nhân có khả năng đe dọa lớn nhất tới Mỹ.

Mặc dù Triều Tiên được cho là đã có đủ nguyên liệu phân hạch cho một kho vũ khí bao gồm khoảng 30 đến 50 vũ khí hạt nhân, nhưng việc ngăn chặn nước này dự trữ thêm plutoni và urani được làm giàu ở mức cao là nhiệm vụ quan trọng. Nhiệm vụ này sẽ yêu cầu dừng hoạt động lò phản ứng hạt nhân và cơ sở tái chế tại Yongbyon, và sự nhất trí của Triều Tiên không khởi động một lò phản ứng thử nghiệm mới mà có thể sắp được hoàn thiện. Đóng cửa lò phản ứng Yongbyon (trong khi cấm đưa vào hoạt động bất kỳ lò phản ứng nào khác có khả năng sản xuất plutoni có thể dùng cho mục đích quân sự) cũng có ưu điểm là làm giảm khả năng của Triều Tiên sản xuất một nguyên liệu quan trọng khác là triti, mà nước này có thể sử dụng trong các quả bom nhiệt hạch.

Cuối cùng, Triều Tiên đã nói rằng sẽ không xuất khẩu vũ khí hủy diệt hàng loạt, mặc dù nước này đã làm vậy trong quá khứ. Vì thế các nhà đàm phán nên tìm kiếm thêm các phương thức giám sát xuất khẩu để bảo đảm rằng lời hứa này được đáp ứng, và để chắc chắn rằng Triều Tiên không xây dựng một chương trình ở nơi khác tại nước ngoài. Cơ chế này cũng phải xác minh được rằng Triều Tiên không tiếp tục mua sắm để thúc đẩy chương trình hạt nhân bí mật của mình.

Đạt được sự nhất trí ban đầu để ngăn chặn những hoạt động này sẽ tạo điều kiện cho một giai đoạn thứ hai là đặt ra giới hạn toàn diện cho toàn bộ hoạt động phát triển hạt nhân và hỏa tiễn. Nó cũng sẽ giúp cách ly hơn nữa các cuộc đàm phán khỏi những hành động khiêu khích tiềm tàng nếu tất cả các hoạt động này được hiểu là điều kiện tiên quyết cho tiến triển hơn nữa. Ngoài ra, khi Triều Tiên ngừng hoạt động trong những lĩnh vực này, sẽ có cơ hội để bắt đầu chuyển đội ngũ nhà khoa học nhàn rỗi sang dự án thay thế, cách xa các lĩnh vực hạt nhân và hỏa tiễn.

Liệu có thể phát hiện và ngăn chặn hành vi gian lận không?

Giám sát và xác minh bất kỳ chương trình hạt nhân nào là một thách thức kỹ thuật và chính trị rất phức tạp. Ở một đất nước ẩn dật như Triều Tiên, thách thức này càng trở nên khó khăn do thiếu nhiều nguồn thông tin để giúp xác nhận các đánh giá. Các cuộc đàm phán 6 bên trước đây về phi hạt nhân hóa với Triều Tiên đã sụp đổ vào năm 2008, chủ yếu do bất đồng về việc các tuyên bố của Triều Tiên về hoạt động hạt nhân và kho dự trữ nguyên liệu nào sẽ được xác minh khi nào và bằng cách nào. Các tiến triển kể từ năm 2008 đã khiến vấn đề phát hiện hành vi gian lận và xác minh sự tuân thủ càng trở nên phức tạp, do phạm vi hoạt động, cơ sở và nhân lực cần giám sát đã lớn hơn rất nhiều.

Có sự căng thẳng rõ ràng giữa quy mô của một thỏa thuận đặt ra giới hạn tiềm tàng và khả năng chắc chắn phát hiện hành vi khác thường. Có tương đối ít hoạt động hạt nhân của Triều Tiên mà Mỹ và các nước khác có thể giám sát và xác minh ở mức chắc chắn gần như 100% mà không có sự tiếp cận liên tục, tại chỗ - về cơ bản chúng là các vụ thử hạt nhân gây nổ, phóng hỏa tiễn, và hoạt động của lò phản ứng Yongbyon. Tuy nhiên, phạm vi của hoạt động phát triển hạt nhân và hỏa tiễn Triều Tiên tại thời điểm này đủ rộng tới mức việc giới hạn các hoạt động xác minh chỉ trong những trường hợp các nhà quan sát cho là có độ tin cậy cao sẽ loại trừ những lệnh cấm hoặc ràng buộc trong các hoạt động có liên quan nhiều đến ngăn chặn khả năng tích lũy nhiên liệu hạt nhân và/ hoặc những tiến bộ hơn nữa trong năng lực của Triều Tiên. Chẳng hạn, chúng có thể bao gồm các vụ thử hạt nhân dưới giới hạn, sản xuất hỏa tiễn, các cải tiến đối với phương tiện có khả năng quay trở lại bầu khí quyển trên hỏa tiễn, và tách đầu đạn khỏi phương tiện phóng. Thế nhưng tính chất bí mật của Triều Tiên, và nỗi lo của nước này về việc gây tổn hại đến tất cả các tài sản nhạy cảm của mình (bao gồm các tài sản quân sự thông thường), chắc chắn sẽ làm phức tạp và kéo dài việc thực thi các dàn xếp mà đem lại cho các thanh sát viên nước ngoài khả năng tiếp cận lâu dài, không bị hạn chế và trên toàn quốc tới tất cả các địa điểm và hoạt động gây lo ngại.

Vì vậy, sẽ hợp lý hơn nhiều khi bao trùm mọi hoạt động chính của Triều Tiên trong một thỏa thuận đặt ra giới hạn, và dựa vào nhiều cách tiếp cận khác nhau để xác minh sự tuân thủ. Một cách tiếp cận xác minh toàn diện theo xác suất, dựa trên việc thiết kế riêng tính minh bạch và các thủ tục kiểm tra đối với các hoạt động và năng lực cụ thể bị hạn chế hoặc bị cấm, sẽ cung cấp một công cụ khả thi hơn trong ngắn hạn tới trung hạn để phát hiện và qua đó ngăn chặn hành vi không tuân thủ của Triều Tiên. Lựa chọn để đạt được sự xác minh đầy đủ trong một giai đoạn giới hạn có giá trị hơn so với cách tiếp cận truyền thống và theo hướng tuân thủ triệt để quy định đối với việc xác minh, vốn sẽ phải được duy trì cho giai đoạn cuối cùng của quá trình phi hạt nhân hóa. Tính toàn diện trong phạm vi các hạng mục phải chịu sự giám sát và kiểm tra giúp nâng cao đáng kể khả năng phát hiện bất kỳ hành động vi phạm nào. Tới lượt nó, điều này sẽ làm giảm triển vọng và tính thiết thực của việc Triều Tiên gian lận trong các hạng mục riêng lẻ.

Để minh họa lôgích của một cách tiếp cận xác minh toàn diện theo xác suất, hãy xem xét một thỏa thuận đặt ra giới hạn cấm 10 hoạt động hay năng lực. Ngay cả khi chỉ có 3 hoạt động có thể được được xác minh gần chắc chắn, Triều Tiên vẫn sẽ phải đối mặt với viễn cảnh rằng hành vi gian lận trong một hay nhiều hoạt động hay năng lực còn lại có thể bị phát hiện bằng cách nào đó (Triều Tiên sẽ không biết chắc chắn khả năng bị phát hiện). Và nếu thỏa thuận chung ghi rằng vi phạm một hoặc nhiều điều khoản đồng nghĩa với vi phạm toàn bộ thỏa thuận, thì Mỹ sẽ có lợi thế tốt hơn nhiều so với trong trường hợp thỏa thuận chỉ bao gồm 3 hạng mục có thể được theo dõi với độ tin cậy cao. Đánh giá đúng sức mạnh của việc xác minh theo xác suất có thể đặt ra một thách thức chính trị/ văn hóa tại Washington, nhưng giá trị chiến lược trên thực tế lại rất rõ ràng.

Toby Dalton, Ariel (Eli) Levite, George Perkovich

Trần Quang dịch

Toby Dalton là đồng giám đốc Chương trình Chính sách Hạt nhân, Viện Nghiên cứu Carnegie Endowment, Mỹ. Ariel (Eli) Levite là phó tổng giám đốc về chính sách tại Ủy ban Năng lượng Nguyên tử Israel từ 2002 đến 2007. George Perkovich chủ yếu nghiên cứu về các vấn đề chống phổ biến vũ khí hạt nhân và chiến lược hạt nhân, xung đột không gian mạng và các cách tiếp cận mới đối với vấn đề quản lý công-tư quốc tế về công nghệ chiến lược.

Key Issues for U.S. – North Korea Negotiations

By Toby Dalton, Ariel (Eli) Levite, George Perkovich

Carnegie Endowment For International Peace

June 04, 2018

Why is a phased approach to denuclearization necessary, and what might a notional road map look like?

After declaring “the accomplishment of the great, historic cause of perfecting the national nuclear forces,” North Korean leader Kim Jong-un will not simply agree to hand over immediately his nuclear weapons and destroy the nuclear and missile enterprise carefully built over the last several decades. This holds true even if North Korea agrees to the ultimate goal of denuclearization, as well as an interpretation of denuclearization to mean dismantling of nuclear weapons and associated infrastructure. No amount of sanctions or other “maximum pressure” will force North Korea to undertake such comprehensive denuclearization forthwith. Such a result could only conceivably be achieved—if it can be achieved at all—through a protracted process of tedious negotiations and even more protracted implementation that would persuade Kim Jong-un and his allies that they could genuinely trust the US security guarantees against external threats, and at the same time also count on considerable and sustained economic and political rewards that would forestall internal challenges to the regime.

Practically, charting a path to comprehensive denuclearization will require several phases of activity, for the simple reason that neither Washington nor Pyongyang will agree to front-load the process with the most sensitive or expensive concessions. Even if they would miraculously show some political flexibility on this count, the process itself would inevitably consume many months, probably even years. Negotiating the breakdown of the phases, their sequencing and timeline, and the reciprocal steps that would facilitate the attainment of each will be a complex undertaking given the varied interests and concerns of the parties involved. (During these negotiations, Washington would also have regular consultations with Tokyo and Seoul to ensure their interests are covered.) And this still leaves the challenge of implementing agreed steps and verifying their completion to mutual satisfaction. The actual elimination of nuclear capabilities and the expensive, time-consuming dismantlement of infrastructure will necessarily occur in a later phase, if ever. Realistically then, the road map to denuclearization would inevitably lead through a midterm objective. This should be a comprehensive, verifiable capping (CVC) of the entire nuclear weapons program including its weapons delivery capability.

A first phase, which could be accomplished as a result of the ongoing summitry, could anchor the denuclearization goal, commit to immediate de-escalatory steps, and establish a broad framework for negotiations. The centerpiece would be commitment to begin technical negotiations that would cap, constrain, and ultimately reduce North Korea’s nuclear and missile programs, and set a realistic timetable for attaining this waypoint. To sustain these negotiations, the parties would need to enumerate quickly a list of provocative actions that both sides would agree not to undertake during the course of negotiations.

For the United States, this list could include all nuclear and missile tests, stopping plutonium and tritium production, stopping all uranium enrichment activity outside the nuclear center at Yongbyon, and other steps to stop North Korea building up its nuclear arsenal. For North Korea, the list might include U.S. cessation of overflights of B-52 bombers during military exercises and taming the scope and orientation of such exercises. Verifying that neither party is violating the no-provocations agreement could be done mainly through national remote monitoring capabilities and ongoing sanctions enforcement activity. It could be advantageous to introduce the International Atomic Energy Agency (IAEA) early in a technical support (not investigative) role related to nuclear safety and security, as well as other broad-based science and technology collaboration with North Korean scientists in order to provide some tangible early demonstration of the potential benefits of sticking to the denuclearization path.

A second phase could comprise a comprehensive, verifiable capping of North Korea’s nuclear and missile programs. The objective in this phase would be to stabilize the situation by preventing further development or augmentation of North Korea’s nuclear arsenal. It would require, among other measures, freezing production of all fissile materials, missiles, and missile transport and launch vehicles. North Korea would be required to provide comprehensive declarations of its activities and stockpiles and ultimately subject them to monitoring and verification, even while it retains its existing nuclear arsenal, albeit in a recessed mode. The fissile material monitoring and verification activities could be undertaken by the IAEA, while the United States, China, and perhaps Russia could verify nuclear-weapons-related and other activities. Cooperative threat reduction tools could also be introduced in this phase to redirect North Korean nuclear and missile scientists to other lines of work.

If a comprehensive, verifiable cap could be negotiated and faithfully implemented, then the key prerequisites for actually dismantling North Korea’s arsenal would be met and the odds of moving forward would begin to improve. Achieving these steps would enhance the security of all parties involved, so there is merit to reaching a sustainable cap not only as a waypoint to denuclearization. Once capping is in place, a third phase of negotiations could commence, aiming to decommission and eliminate the nuclear weapons complex and all associated materials. At this stage, North Korea would not only have to cede the weapons and the infrastructure, but also have to undertake changes in its laws and policies to proscribe possession of nuclear weapons.

There are also the important matters of North Korea’s chemical and biological weapons programs and its large conventional military forces, which pose additional complications in conceptualizing a denuclearization road map. It is important to address other WMD programs in parallel, given the obvious threat they pose. Declarations, verification, and capping of chemical and biological weapons stocks and infrastructure should be sequenced to follow nuclear capping, while dismantlement and destruction should be coincident with dismantlement of nuclear weapons infrastructure in the third phase.

North Korea’s conventional military forces are entangled in this process two ways: in relation to progress on pacifying the Korean Peninsula, and as a potential cover for prohibited activities. In the near term, the de-escalation objectives included in the Panmunjom Declaration indicate a potential avenue to temper conventional military threats. The practical challenge in the intermediate phase is to find suitable verification arrangements that cover the entire nuclear weapons program, and subsequently the chemical and biological ones as well. These arrangements must deny North Korea the option to conceal banned activities under the guise of conventional military capabilities, while still refraining from infringing on sensitive conventional military operations. The comprehensive verification approach described below accounts for this challenge.

This notional road map primarily illustrates one side of the equation—introducing constraints and ultimately rolling back North Korea’s nuclear capability—without addressing the other, namely what the United States and others would agree to provide in return. That is no less formidable a challenge. Beyond the widely discussed political, security, and economic incentives that will need to be proffered, there is potential value, and no risk, in immediately offering scientific and technical collaboration with North Korea in purely civilian projects, and to offer funding to employ in such projects North Korean technical cadres that would be displaced from the nuclear program.

* Abridged version of a detailed road map.

How have developments since 2005 made a phased approach the only viable path?

The circumstances surrounding potential negotiations with North Korea to roll back its nuclear weapons program are different from previous efforts in two fundamental ways.

First, North Korea now possesses nuclear weapons, and it seeks international recognition of that fact. In 2005, North Korea had not yet conducted a nuclear test and its medium-range ballistic missile program was rudimentary. Today, following six nuclear explosion tests, North Korea possesses an arsenal of weapons and has a large indigenous infrastructure to sustain and advance it.

North Korea’s sixth nuclear test, conducted in September 2017, achieved a much larger yield than prior tests, lending credence to North Korea’s claim that it possesses a more powerful hydrogen bomb design. Its intercontinental ballistic missiles could most likely target the United States, even though the reliability and safety of both as well as their operational robustness remains highly uncertain. The combination of embryonic long-range ballistic missiles and hydrogen bombs capability now means North Korean can threaten unacceptable damage against the United States. This capacity could be greatly improved if left unchecked for much longer. This situation poses a very difficult challenge to the credibility of the United States’ commitment to defend South Korea and Japan in a future conflict with North Korea.

Second, today there are more effective international sanctions in place that create leverage on North Korea that didn’t exist in 2005. Successive UN Security Council resolutions and more rigorous enforcement efforts, in particular by China, are biting the North Korean economy. The distorting effects of these sanctions, particularly should China and Russia continue to implement them fully, will grow over coming months. Chinese concerns about North Korea’s nuclear threats appear to be driving Beijing to support greater—if not maximum—pressure on Pyongyang. But sanctions alone are unlikely to result in pressure sufficient to force North Korea to agree to immediate denuclearization.

So negotiations must contend with the reality that North Korea possesses nuclear weapons and is highly unlikely to trade them away any time soon. Thus, the problem of negotiating constraints and rollback has become infinitely more complicated. An agreement to freeze production of the bomb fuel plutonium and highly enriched uranium—which was the main focus of both the 1994 Agreed Framework and 2005 Joint Statement — would no longer constitute a serious and meaningful constraint on North Korea’s nuclear program. It would not stop the maturation of the most immediately threatening and destabilizing North Korean capabilities.

Given the improbability of negotiating complete and immediate denuclearization, and the urgency to stop further qualitative improvements and growth in the size of North Korea’s nuclear arsenal, a sensible approach is to retain the aim of complete denuclearization, but for the foreseeable future focus diplomacy on achieving a comprehensive, verifiable cap on the entirety of North Korea’s nuclear and missile capabilities. Such negotiations would still be exceptionally complicated and time consuming, but they are indispensable for eventual disarmament and have a higher probability of yielding progress soon that would be beneficial to the security of the United States and its allies in the region

Since North Korea is unlikely to give up all of its nuclear and missile capabilities immediately, what are the most important ones to block?

Despite recent successes, the limited number and scope of North Korea’s missile and nuclear tests means that the reliability of both the intercontinental missile systems and the hydrogen bomb design are probably not high. In particular, North Korea most likely has not carried out sufficient testing of the full integration of these complex systems. The current self-imposed moratorium on missile and nuclear testing by North Korea means that it is not currently able to do such full-scale testing.

In order to block further qualitative and quantitative enhancements to North Korea’s nuclear arsenal and its operational capability, the United States should focus on several important priority restraints early in negotiations. The first of these is maintaining and codifying a ban on missile, ground and flight tests and nuclear explosive tests, the latter to include so-called subcritical tests that can help validate weapons design without creating a nuclear yield, as well as other weaponization work. This would be the most effective means of blocking North Korea from improving its confidence in the reliability of its long-range missiles and its bomb designs. The missile test ban should also extend to the nascent submarine-launched ballistic missile that North Korean scientists are developing, to include ejection tests from submerged test barges.

A related priority activity to block is further research and development of large solid-fuel rocket motors. Unlike the liquid-fuel motors North Korea currently uses for its long-range missiles, which take several hours to fuel and ready for launch, solid-fuel missiles could dramatically improve the survivability, mobility, and readiness of North Korea’s nuclear arsenal. Such arrangements also would have to ensure that North Korea’s satellite launch program does not serve to bypass restrictions on ballistic missile developments.

Negotiators should also seek to block further production of the large transporter-erector-launchers that North Korea uses to move and deploy its long-range missiles. Stopping production (as well as imports of any necessary components North Korea is not able to produce domestically) of these vehicles would introduce import constraints on the size and mobility of the nuclear weapons most threatening to the United States.

Although North Korea is thought to already possess enough fissile material for an arsenal of perhaps thirty to fifty nuclear weapons, it is important to stop its stockpiling of additional plutonium and highly enriched uranium. This would require a stop in operations of the nuclear reactor and reprocessing facility at Yongbyon, and agreement by North Korea not to start a new, experimental reactor that may be nearing completion. Shutting down the Yongbyon reactor (while banning commissioning of any other reactor capable of generating military grade plutonium) would also have the virtue of degrading North Korea’s ability to produce another important material—tritium—that it probably utilizes in its hydrogen bombs.

Finally, North Korea has said it will not export weapons of mass destruction, though it has in the past. Hence negotiators should seek additional means of monitoring exports to ensure this promise is being met, and to ascertain that North Korea does not build a program elsewhere offshore. This regime also ought to verify that North Korea does not continue to engage in procurement to advance its clandestine nuclear program.

Reaching early agreement to stop these activities would set the stage for a second phase comprehensive capping of the entire nuclear and missile enterprise. It would also help insulate further negotiations from potential provocations if all of these activities were understood to be prerequisites for further progress. Moreover, as North Korea ceases work in these areas, there will be opportunities to begin redirecting idled scientific staff into alternative project work away from nuclear and missile fields.

Is it possible to detect and stop cheating?

Monitoring and verification of any nuclear program is a complex technical and political challenge. In a country as opaque as North Korea, this challenge is compounded by lack of multiple sources of information to help validate assessments. The previous Six-Party denuclearization negotiations with North Korea broke down in 2008 primarily because of disagreement about when and how North Korean declarations of nuclear activities and material stockpiles would be verified. Developments since 2008 have compounded the problem of detecting cheating and verifying compliance, since the range of activities, facilities, and personnel to be monitored is far greater.

There is a clear tension between the scope of a potential capping agreement and the certainty of detecting aberrant behavior. There are relatively few North Korean nuclear activities that the United States and others could monitor and verify at a level approaching 100-percent certainty without persistent, on-site access—essentially nuclear explosive tests, missile launches, and operation of the Yongbyon reactor. However, the scope of the North Korean nuclear and missile enterprise at this point is sufficiently broad that confining verification activities to only those for which observers have high confidence would exclude prohibitions or constraints on activities of great relevance in terms of preventing breakout and/or further advances in North Korea’s capabilities. These could include subcritical nuclear tests, missile production, improvements to missile reentry vehicles, and de-mating of warheads and delivery vehicles, for instance. Yet the secretive nature of the North Korean regime, and its anxiety about compromising all of its sensitive assets (including conventional military ones), would inevitably complicate and drag out the implementation of arrangements granting foreign inspectors unfettered, permanent, and nationwide access to all sites and activities of concern.

It thus makes much more sense to encompass all key North Korean activities in a capping arrangement, and to rely on multiple approaches to verify compliance. A probabilistic comprehensive verification approach, based on tailoring transparency and inspection protocols to specific restricted or prohibited activities and capabilities, would provide a more viable short- to mid-term tool adequate for detecting and thereby deterring noncompliant behavior by North Korea. This option to attain sufficiency of verification during a capping phase has more merit than the traditional, legalistic approach to verification, which would have to be reserved for the final phase of the denuclearization process. Comprehensiveness in scope of the items subject to monitoring and inspections greatly enhances the prospects of overall detection of any transgressions. This in turn diminishes the prospect and utility of North Korean cheating on individual items.

To illustrate the logic of a probabilistic comprehensive verification approach, consider a capping agreement that proscribes ten activities or capabilities. Even if only three proscribed activities can be verified with near-certainty, North Korea will still face the prospect that cheating on one or more of the other seven could be detected by some means. (North Korea would not know with certainty the probability of detection.) And, if the overall agreement holds that violation of one or more of the terms is a violation of the whole agreement, then the United States would be much better off than if an agreement only covered the three items that can be monitored with great confidence. Appreciating the power of probabilistic verification may pose a political/cultural challenge in Washington, but the practical strategic merit is clear.

Toby Dalton, Ariel (Eli) Levite, George Perkovich

About the Nuclear Policy Program

Carnegie’s Nuclear Policy Program works to strengthen international security by diagnosing acute nuclear risks, informing debates on solutions, and engaging international actors to effect change. The program’s work spans deterrence, disarmament, nonproliferation, nuclear security, and nuclear energy.

*  *  *

Xem bài liên hệ cùng chủ đề:  click vào đây
Xem trang Kiến thức, Tài liệu: click vào đây
Read more on English topic: please click here 
Trở về trang chính: www.nuiansongtra.net