(Demystifying Debt Along China’s New Silk Road)

By Sophie van der Meer

Phạm Nguyên Trường dịch

The Diplomat

March 06, 2019

Nhưng các khoản đầu tư của Trung Quốc mang lại cho các nước vay những lợi ích gì? Ít nhất 8 nước có nguy cơ rơi vào khủng hoảng nợ vì các khoản vay liên quan tới dự án một vành đai một con đường.

Con đường tơ lụa trên cạn và trên biển của Trung Quốc

Trung Quốc đang tìm cách mua ảnh hưởng chính trị ở nước ngoài?

Trung Quốc tạo ra một trong những dấu ấn phát triển toàn cầu lớn nhất trên thế giới. Chỉ có một nước duy nhất có dòng tài chính quốc tế chính thức lớn hơn mà thôi – đấy là Mỹ.

Nhưng, Washington chi cho Hỗ trợ Phát triển Chính thức (Official Development Assistance) gấp bốn lần Bắc Kinh. Dòng tiền chính thức của Trung Quốc đi vào kênh gọi là Tài chính Chính thức Khác (Other Official Finance) và chủ yếu được chi cho các khoản vay cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, năng lượng và truyền thông.

Các dự án này là một phần của Sáng kiến Một Vành đai, Một Con đường (BRI), biện pháp chính của Trung Quốc nhằm thúc đẩy phát triển ở cả trong và ngoài nước. Thông qua các khoản đầu tư dành cho cơ sở hạ tầng, mục tiêu của Bắc Kinh là kết nối tốt hơn Trung Quốc với các khu vực khác trên thế giới và thúc đẩy trương mại dọc đường này. Năm năm sau khi Chủ tịch Tập Cận Bình công bố kế hoạch BRI, Trung Quốc đã chi khoảng 25 tỷ USD cho các dự án cơ sở hạ tầng trong dự án này.

Nhưng các khoản đầu tư của Trung Quốc mang lại cho các nước vay những lợi ích gì? Ít nhất 8 nước có nguy cơ rơi vào khủng hoảng nợ vì các khoản vay liên quan tới dự án BRI - Trung tâm Phát triển Toàn cầu (Center for Global Development - CGD) báo cáo như thế vào tháng 3 năm 2018. Những người phê phán lo ngại rằng Trung Quốc đang sử dụng các khoản cho vay để buộc các nước khác rơi vào tình trạng phụ thuộc và giành được ảnh hưởng chính trị.

“Ngoại giao bẫy nợ” của Trung Quốc

“Một số người tin rằng Trung Quốc dùng BRI để tạo ra “ngoại giao bẫy nợ”, buộc các nước đang phát triển phụ thuộc vào nợ và sau đó biến hoàn cảnh phụ thuộc thành ảnh hưởng địa chính trị”, Paul Haenle, cựu cố vấn của chính phủ và giám đốc Trung tâm Carnegie-Tsinghua, tóm tắt những lời phê phán bằng những từ ngữ như thế.

“Quan tâm đặc biệt tới hành động của Trung Quốc ở Sri Lanka, Pakistan và Malaysia là đề tài chính trong các cuộc tranh luận về bẫy nợ. Trung Quốc đã giành được quyền điều hành cảng Hambantota ở miền nam Sri Lanka trong vòng 99 năm, sau khi chi phí cho dự án vượt khỏi tầm kiểm soát, buộc Colombo phải từ bỏ quyền kiểm soát cảng để đổi lấy gói cứu trợ của Trung Quốc”, Haenle giải thích.

Tìm giải pháp thay thế để thanh toán khi các nước không đủ khả năng trả những khoản vay không phải là một cách làm mới của Trung Quốc. Quay lại năm 2011, báo cáo của Trung tâm Phát triển Toàn cầu (CDG) nói rằng Trung Quốc đã xóa nợ cho Tajikistan, để đổi lấy 1.158 km2 lãnh thổ đang tranh chấp. Nhưng năm ngoái, “Luận cứ bẫy nợ đã được nhiều người tin hơn, đấy là sau khi Thủ tướng Malaysia, Mahathir Mohamed, hủy bỏ công trình trị gía 23 tỷ USD trong các dự án BRI và cảnh báo đừng trở thành con mồi trong ‘phiên bản mới của chủ nghĩa thực dân’ của Trung Quốc”, Haenle nói tiếp.

Một số nước phương Tây nhanh chóng ủng hộ quan điểm này. Rex Tillerson, Bộ trưởng Ngoại giao Mỹ lúc đó, báo động về cách tiếp cận của Trung Quốc trong diễn văn tại Đại học George Mason (George Mason University) ở Virginia. Theo Tillerson, chiến lược của Trung Quốc: “Khuyến khích tình trạng phụ thuộc bằng các hợp đồng tù mù, các hoạt động cho vay theo lối ăn cướp và những thỏa thuận với các khoản hồi lộ, làm cho các nước này mắc nợ và mất một phần chủ quyền, tước đoạt khả năng phát triển tự chủ và lâu dài của họ”.

Frans-Paul van der Putten đã theo dõi Trung Quốc trong vòng 12 năm, hiện làm việc cho Clingendael, một think tank về quan hệ quốc tế của Hà Lan, cho rằng không có khả năng là tạo ra các khoản nợ giữa các đối tác trong dự án Một Vành đai, Một Con đường là chiến lược có chủ ý và nhất quán của Trung Quốc, với ý định đổi các khoản nợ lấy tài nguyên hoặc ủng hộ về ngoại giao trong những giai đoạn sau. Nhưng Bắc Kinh cũng không tìm cách ngăn chặn, không để chuyện này xảy ra. Theo van der Putten, chính sách đó phù hợp với cách tiếp cận thực dụng mà Trung Quốc thường dùng: “Các nước này có thể trả lại được hay không không quan trọng, vì nếu họ không thể trả, chúng ta sẽ tìm cách khác”. Trung Quốc không ngại sử dụng các khoản nợ làm đòn bẩy và nước này xử lý các con nợ theo tình thế và mỗi lần một khác.

Trung Quốc bao giờ cũng thắng

Với tư tưởng “hợp tác hai bên đều có lợi”, Bắc Kinh luôn luôn giành được lợi ích nào đó từ các nguồn tài trợ của mình. Nếu đòn bẩy chính trị chỉ là tác dụng phụ hữu ích, thì Trung Quốc phải kiếm được gì từ hàng tỷ USD mà họ chi cho cơ sở hạ tầng ở nước ngoài?

Mô hình phát triển của Trung Quốc là dựa trên buôn bán. Cơ sở hạ tầng tốt hơn có nghĩa là gia tăng buôn bán, mà buôn bán thúc đẩy phát triển. BRI có mục đích là kết nối và phát triển các khu vực phía tây của Trung Quốc, nhưng nó còn có mục đích là phát triển các thị trường khác nhằm thu lợi riêng. Phương Tây đã hết khả năng tăng trưởng và sẽ không mua thêm hàng hóa của Trung Quốc nữa. Nhưng châu Phi, đông người, còn trẻ và đang tăng thêm, là lục địa có tiềm năng tăng trưởng thực sự. Bằng cách thúc đẩy quá trình phát triển ở các nước châu Phi, Trung Quốc muốn phát triển và mở cửa thị trường mới trên lục địa này.

Hơn nữa, theo van der Putten, các dự án phát triển cơ sở hạ tầng là “khoản đầu tư vào mối quan hệ tốt hơn giữa chính phủ Trung Quốc và chính phủ của nước nhận tiền. Cho vay là đã có lợi về ngoại giao rồi, vì nó thắt chặt quan hệ với đất nước đó. Đó là lợi ích của Trung Quốc, không thể tính được bằng tiền”.

Cái có thể tính được bằng tiền là công việc trong các dự án BRI mà Trung Quốc tạo ra cho các công ty xây dựng của mình. Thông thường, các ngân hàng chính sách của Trung Quốc cung cấp tiền cho một dự án cụ thể ở nước nhận với điều kiện là các công ty Trung Quốc sẽ thực hiện dự án. Van der Putten giải thích: “Cho nên phần lớn khoản tiền lại chảy từ các ngân hàng chính sách của Trung Quốc sang các công ty xây dựng của Trung Quốc. Đường sắt đang được xây dựng, đường cao tốc đang được xây dựng. Có thể những con đường này sẽ không bao giờ được sử dụng, nhưng những công ty xây dựng đó đã đạt được mục tiêu của mình”.

Lấp đầy khoảng trống hạ tầng

Tuy nhiên, lợi ích mà Trung Quốc thu được không có nghĩa là nước nhận tài trợ không được lợi lộc gì. Các dự án cơ sở hạ tầng của Trung Quốc thỏa mãn nhu cầu cấp bách - Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) ước tính rằng muốn duy trì tốc độ tăng trưởng hiện tại, từ nay đến năm 2030, riêng châu Á đã cần khoảng 26 nghìn tỷ USD đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), việc thiếu cơ sở hạ tầng phù hợp là một trong những rào cản lớn nhất cho quá trình tăng trưởng và phát triển ở châu Phi và châu Mỹ Latin. Vì vậy, theo Haenle, việc BRI tập trung vào phát triển cơ sở hạ tầng có thể mang đến tình thế “hai bên đều có lợi”.

“Tự bản thân nó, vốn đầu tư cơ sở hạ tầng hoặc thúc đẩy kết nối toàn cầu ở các nước đang phát triển là không sai”, Haenle khẳng định.

Marina Rudyak nói: “Có khoảng cách rất lớn giữa số tiền hiện có và số tiền cần để phát triển. Nhất là trong xây dựng cơ sở hạ tầng”. Rudyak đã từng làm việc trong lĩnh vực phát triển suốt nhiều năm ròng và hiện đang hoàn thành luận án tiến sĩ về hợp tác phát triển của Trung Quốc tại Đại học Heidelberg (Heidelberg University) ở Đức. Các tổ chức đa phương và các nhà tài trợ hiện nay không thể tài trợ cho tất cả các dự án phát triển mà người ta cần, do đó, vẫn còn nhiều không gian cho Trung Quốc: “Người ta không hỏi tiền của Mỹ hay Trung Quốc, tiền của EU hay của Trung Quốc. Châu Phi cần tiền của tất cả mọi người”.

Van der Putten giải thích rằng các ngân hàng phát triển quốc tế, như Ngân hàng Phát triển Châu Phi (African Development Bank) và Ngân hàng Thế giới (WB), chỉ có lượng tiền giới hạn, không đủ tài trợ cho cho tất cả các cơ sở hạ tầng mà người ta đang cần. Từ sau khủng hoảng kinh tế, các ngân hàng thương mại phương Tây không thể cung cấp các khoản vay nhiều rủi ro nữa. “Trung Quốc có vai trò rất quan trọng ở đây. Họ không chỉ là nguồn tài chính thay thế, nó còn là nguồn tài chính thực sự lớn nữa”, van der Putten nói.

Các ngân hàng phát triển của Trung Quốc, như Ngân hàng Phát triển Trung Quốc (China Development Bank) và Exim Bank Trung Quốc, tài trợ cho các dự án với lãi suất bình thường. “Đây không phải là viện trợ phát triển”, van der Putten nhấn mạnh, nhưng nó có một số đặc điểm của viện trợ phát triển. “Đây là những khoản vay đầy rủi ro cho các nước đang phát triển, nhằm cải thiện cơ sở hạ tầng của họ”, ông nói thêm.

Mô hình cho vay của Trung Quốc

Tiền từ Trung Quốc đã lấp đầy khoảng trống giữa nhu cầu và các khoản tài trợ cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng. Thế thì, vì sao lại gây ra các khoản nợ nần và tranh luận? Lí do là, hầu hết các khoản tài trợ cho các sự án thuộc BRI là dưa trên cơ cấu nhà-nước-dành-cho-nhà-nước. Nó có thể tạo ra những thách thức đối với nợ quốc gia, và những tác động có thể có đối với các mối quan hệ song phương.

Thông thường, các khoản vay được thực hiện theo các tiêu chuẩn được xác định bởi các tổ chức đa phương như Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) hoặc các cơ chế đa phương như Câu lạc bộ Paris. Nhưng Trung Quốc không phải là thành viên của Câu lạc bộ Paris, vì vậy họ không cần phải thông báo cho các thành viên của Câu lạc bộ về hoạt động tín dụng của mình và không phải tuân theo bất kỳ tiêu chuẩn nào.

“Không có một hướng dẫn theo lối đa phương hoặc khuôn khổ nào khác để xác định cách tiếp cận của Trung Quốc đối với vấn đề nợ đọng, chúng ta chỉ có bằng chứng mang tính giai thoại về các hành động mang tính tình thế của Trung Quốc như là cơ sở để mô tả cách tiếp cận chính sách của nước này mà thôi”, báo cáo của Trung tâm Phát triển Toàn cầu (CDG) kết luận.

Không dùng các tiêu chuẩn phổ quát, “Trung Quốc, nói chung, tuân theo luật pháp ở địa phương khi cho vay các dự án phát triển”, Scott Morris giải thích. Morris là một trong những người chấp bút báo cáo của Trung tâm Phát triển Toàn cầu (CDG) về nợ nần của các nước tham gia dự án BRI. “Điều này có thể có nghĩa là tiêu chuẩn cao khi luật pháp địa phương vững mạnh và tiêu chuẩn rất thấp khi luật pháp yếu kém”.

Khác với các khoản vay từ các tổ chức như Ngân hàng Thế giới (WB), là các tổ chức này đánh giá luật pháp địa phương và sẽ áp đặt các biện pháp bảo vệ của chính họ nếu luật pháp địa phương quá yếu. Trung Quốc giao cho các chính phủ đối tác chịu trách nhiệm về việc này và “tuân theo tất cả các điều khoản của luật pháp địa phương”, Morris nói.

“Trung Quốc cũng không quan tâm tới vấn đề nợ khó đòi, các điều khoản cho vay không được điều chỉnh cho thật đúng với rủi ro nợ của đất nước đi vay”, Morris nói thêm. Do đó, các khoản cho vay Bắc Kinh mang tới cho những nước tiếp nhận những lợi ích như thế nào phụ thuộc rất nhiều vào tiêu chuẩn của chính nước đi vay.

Giá mà Bắc Kinh phải trả

Trung Quốc cũng phải trả giá cho vấn đề nợ của các nước tham gia dự án BRI. Từ năm 2000 đến 2014, Bắc Kinh đã chi 13 tỷ USD để giải quyết vấn đề nợ. Với việc tái cơ cấu các khoản nợ, nước này đã giảm thiểu rủi ro bằng cách đưa thêm vào những điều khoản cho vay.

Theo Morris, Trung Quốc cũng phải chịu rủi ro đáng kể khi những người hưởng lợi phá sản, không trả được các khoản vay. Morris nói: “Mặc dù vay nợ là rất cần thiết cho đầu tư cơ sở hạ tầng, nhưng những khoản nợ lớn gây ra rủi ro lớn và cần được quản lý cẩn thận bởi cả người cho vay lẫn người vay”.

Quan trọng nhất là, những lời phê phán quốc tế cũng đang tạo ra “vấn đề rất lớn ở chính Trung Quốc”, Rudyak nói. “Dân chúng Trung Quốc phê phán gay gắt các khoản viện trợ và các khoản vay của Trung Quốc”. Trung Quốc không đòi lại được tiền còn đất nước này thì bị cộng đồng quốc tế chỉ trích. Ngày càng nhiều người TQ hỏi, tại sao Bắc Kinh không chi những khoản tiền này cho người nghèo ở trong nước?

Trung Quốc và cho vay theo lối đa phương

Trong bối cảnh đa phương, Trung Quốc hoạt động theo tiêu chuẩn của Ngân hàng Thế giới. Ngân hàng đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) “hoàn toàn” phù hợp với các quy tắc trong hệ thống Bretton Woods, Rudyak nói. “Nếu bạn nhìn vào công việc trên thực tế mà họ đang làm, thì ngoài việc ngân hàng này do người Trung Quốc thành lập hoặc đề xuất và nằm ở Bắc Kinh, bên cạnh tất cả các ngân hàng chính sách khác của Trung Quốc, thì đó là một ngân hàng đa phương, bình thường, như các ngân hàng đa phương khác”.

Ngân hàng AIIB cho vay ít hơn hẳn các ngân hàng chính sách khác của Trung Quốc, ví dụ như Ngân hàng Phát triển Trung Quốc hoặc Exim bank Trung Quốc. Một số người phê phán khẳng định rằng Trung Quốc muốn xây dựng một hệ thống riêng bên cạnh trật tự hiện hành hoặc bên cạnh các thiết chế của Bretton Woods như WB và IMF. Với các ngân hàng chính sách của riêng mình, Bắc Kinh có thể phá vỡ trật tự hiện hành, phá vỡ các tiêu chuẩn và quy định song hành với nó.

Van der Putten không nghĩ rằng Trung Quốc muốn thay thế Ngân hàng Thế giới. “Khi nói đến tài trợ phát triển và tài trợ cơ sở hạ tầng, Trung Quốc sử dụng tất cả các phương tiện sẵn có”, ông nói. Nhưng Bắc Kinh có thể sử dụng ảnh hưởng ngày càng gia tăng trong việc cho vay để gia tăng ảnh hưởng trong Ngân hàng Thế giới.

“Việc Trung Quốc tìm cách làm cho địa vị trên toàn thế giới và ảnh hưởng tương xứng với sức mạnh tương đối của mình là điều chắc chắn”, Haenle nói. Trong các tổ chức như Ngân hàng Thế giới, Bắc Kinh vẫn chưa có tầm ảnh hưởng như họ mong muốn. “Bắc Kinh đang đảm nhận vai trò lãnh đạo lớn hơn trong các tổ chức Bretton Woods và Liên Hiệp Quốc, nhưng họ còn lập ra các tổ chức của mình mà họ tin rằng có thể thích nghi tốt hơn với thực tế hiện nay”.

Ngày càng có nhiều nhà lãnh đạo thế giới chia sẻ quan điểm này. Trong khi kêu gọi những nỗ lực hiện đại hóa các thiết chế nhằm phản ánh cán cân quyền lực hiện nay, chứ không thành lập các tổ chức mới, Thủ tướng Đức Angela Merkel đã gián tiếp nói với Trung Quốc. Bà nói tại Diễn đàn Kinh tế Thế giới, tháng 1 năm 2019: “Từ khu vực này của thế giới, bị ảnh hưởng bởi các giá trị phương Tây, chúng ta nên sẵn sàng xem xét các thiết chế đã được thành lập và xem xét tình trạng cân bằng quyền lực được phản ánh một cách thực tế với những thiết chế này. Chúng ta phải chấp nhận thực tế mới và các cuộc cải cách, và cách tiếp cận mới sẽ làm an lòng những người đang chứa hấp trong lòng những ngờ vực về hệ thống quốc tế hiện nay”.

Bằng cách lập ra các thiết chế mới, Haenle nói: “Trung Quốc không muốn phá hủy trật tự quốc tế hiện hành, họ thổi vào nó sức sống mới. Một người bạn Trung Quốc của tôi so sánh quan điểm của Bắc Kinh về hệ thống quốc tế với các ngôi đền. Họ muốn xây dựng những ngôi đền mới, họ muốn sửa chữa những ngôi đền cũ, nhưng họ không muốn đánh sập bất kỳ ngôi đền nào”. Đối với Trung Quốc, lật đổ hệ thống quốc tế cũng phi lí, vì “Trung Quốc là một trong những người thu được nhiều lợi nhất từ trật tự toàn cầu trong bốn thập kỷ qua”.

Mục đích và chính trị

Các thiết chế Bretton Woods là “tấm gương phản chiếu thời đại sau năm 1945 và thế giới đã thay đổi. Tất nhiên, bây giờ cải cách có vấn đề là nhiều nước muốn có ảnh hưởng lớn hơn lại không phải là các chế độ dân chủ tự do”, Rudyak nói.

Morris và các đồng tác giả của ông này cho rằng Bắc Kinh nên đa phương hóa BRI để làm cho nỗ lực ngày càng gia tăng trong việc tài trợ phát triển quốc tế đi đúng hướng và giảm các vấn đề nợ nần. Morris nói: “Trung Quốc đánh giá cao việc nước này tham gia với các tổ chức đa phương và kết quả là họ có quan hệ gây được ảnh hưởng. Tôi cho rằng các tổ chức này là cơ hội có tính thuyết phục nhất và giúp Trung Quốc cải thiện dự án và các tiêu chuẩn cho vay của nước này”.

Bước đi gần đây của Trung Quốc nhằm mở cửa Trung tâm phát triển năng lực (Capacity Development Center) chung với IMF, để đào tạo các chuyên gia về chính sách và kinh tế để các nước có thể quyết định tốt hơn về việc có nên vay vốn hay không, là một động thái đáng khích lệ.

“Thực tế là Trung Quốc có rất nhiều kiến thức về phát triển, có thể chia sẻ. Từ đói nghèo đến nơi địa vị Trung Quốc hiện nay, là điều mà không nước nào ở phương Tây chúng ta làm như thế và trong cùng thời gian như thế”, Rudyak khẳng định. Những lời chỉ trích Trung Quốc thường là do hệ thống chính trị của nước này. Điều này không có nghĩa là hệ thống chính trị không có gì đáng chỉ trích, nhưng “bên trong hệ thống này, có rất nhiều người thực sự đam mê những việc họ làm và thực sự muốn chia sẻ kiến thức của họ với thế giới”.

Thay vì chỉ trích trắng phớ “ngoại giao bẫy nợ”, chúng ta nên tìm hiểu kĩ hơn những dự án cụ thể nào sai, dự án nào đúng và tại sao. “Nguyên nhân không đơn giản [như nói nó là như thế] vì Đảng muốn thế”, Rudyak nói. Khi chúng ta chỉ nói về Đảng, “chúng ta đang lờ đi những người thực sự muốn thay đổi một cái gì đó, [những người] đã thoát khỏi cảnh nghèo đói và bây giờ nói: Tôi muốn giúp đỡ những người khác để họ bớt nghèo”.

Sophie van der Meer

Phạm Nguyên Trường dịch

Sophie van der Meer là nhà nghiên cứu chính trị và nhà báo Hà Lan. (Theo The Diplomat).

Demystifying Debt Along China’s New Silk Road

By Sophie van der Meer

The Diplomat

March 06, 2019

Is Beijing really seeking to buy political influence abroad?

Chinese President Xi Jinping, third from left, walks with Russian President

Vladimir Putin, third from right, and other leaders as they arrive for a group

photo during the Belt and Road Forum outside Beijing, China, May 15, 2017.

Image Credit: Damir Sagolj/Pool Photo via AP

China has one of the biggest global development footprints in the world. The only country with bigger official international finance flows is the United States.

Still, Washington spent over four times more than Beijing on Official Development Assistance. The lion’s share of China’s official money flows falls under Other Official Finance and is mostly spent on loans for projects in infrastructure, energy, and communications.

These projects are part of the Belt and Road Initiative (BRI), China’s main vehicle for spurring development both at home and abroad. Through infrastructure investments, Beijing aims to better connect China to other parts in the world and to increase trade along the road. Five years after President Xi Jinping announced his plans for the BRI, China has spent about $25 billion on related infrastructure projects.

But to what extent do recipient countries profit from these Chinese investments? At least eight countries are at particular risk of debt distress because of project lending associated with China’s BRI, the Center for Global Development (CGD) reported in March 2018. Critics fear that China is using the loans to create dependency and gain political influence.

China’s “Debt-Trap Diplomacy”

“Some believe China engages in ‘debt-trap diplomacy’ through the BRI, ensnaring developing countries with debt dependence and then translating that dependence into geopolitical influence,” says Paul Haenle, former U.S. government adviser and director at the Carnegie-Tsinghua Center, summarizing much of the critique.

“Particular concerns around China’s actions in Sri Lanka, Pakistan, and Malaysia are central in the debt trap debates. China acquired 99 years of operating rights for the Hambantota Port in southern Sri Lanka after costs for the project spiraled out of control, forcing Colombo to give up control of the port in return for a Chinese bailout,” Haenle explains.

Finding alternatives to payment when countries cannot afford to pay back their loans is not a new practice for China. Back in 2011, China reportedly wrote off Tajikistan’s debt in exchange for 1,158 square kilometers of disputed territory, the CDG report says. But last year “the debt-trap argument gained further credence after Malaysian Prime Minister Mahathir Mohamed cancelled $23 billion in BRI projects and warned China against falling prey to ‘a new version of colonialism,’” according to Haenle.

Some Western nations were quick to play into this sentiment. Rex Tillerson, the U.S. secretary of state at the time, warned against the Chinese development approach in a speech at George Mason University in Virginia. According to Tillerson, China’s strategy “encourages dependency using opaque contracts, predatory loan practices, and corrupt deals that mire nations in debt and undercut their sovereignty, denying them long-term, self-sustainable growth.”

Frans-Paul van der Putten has been following China for 12 years now at Clingendael, a Dutch international relations think tank. He considers it unlikely that creating debt among its Belt and Road partners is a deliberate and thought-through Chinese strategy, with the intention to swap debt for resources or diplomatic support later. But Beijing isn’t doing much to prevent this from happening either. This fits China’s usual pragmatic approach, according to van der Putten: “it doesn’t really matter whether those countries can pay back later, because if they can’t, we’ll find another way to benefit.” China is not afraid to use the debts as leverage and it deals with its debtors in an ad hoc and case-by-case manner.

China Always Wins

With its idea of “win win-cooperation,” Beijing always has something to gain from its funding as well. If political leverage is merely a useful side-effect, what does China have to gain from the billions of dollars it spends on infrastructure abroad?

China’s model of development is based on trade. Better infrastructure is meant to increase trade, which spurs development. The BRI aims to connect and develop China’s western regions, but it also aims to develop other markets to its own advantage. The West has reached its growth potential and is not going to buy more from China. But Africa, with its large, young and growing population, is the continent with the real growth potential. By spurring development in African countries, China wants to develop and open up a new market on the continent.

Moreover, infrastructure development projects are “an investment in a better relationship between the Chinese government and the government of the recipient country,” van der Putten explains. “By handing out the loan, there is a diplomatic gain already, because it tightens the ties with that particular country. That is a gain for China that cannot be expressed in money.”

What can be expressed in money is the work that China provides for its own construction companies through BRI projects. Often Chinese policy banks make money available for a particular project in a recipient country on the condition that Chinese companies execute the project. “So, for a large part, the money flows from Chinese policy banks to Chinese construction companies,” van der Putten explains. “The railroad is being built, the highway is being built. Maybe it will never be used, but those construction companies reached their goal.”

Filling the Infrastructure Gap

Still, just because China benefits doesn’t automatically mean the recipient country doesn’t. Chinese infrastructure projects are filling a serious need — the Asian Development Bank estimates that Asia alone needs about $26 trillion of investment in infrastructure until 2030 in order to sustain current growth rates. According to the International Monetary Fund, a lack of adequate infrastructure is one of the single biggest hurdles for growth and development in Africa and Latin America. So, according to Haenle, the BRI’s focus on developing infrastructure could bring about “a clear ‘win-win’ situation.”

“There is nothing inherently wrong about infrastructure investment or promoting global connectivity in the developing world,” Haenle argues.

There is “a huge gap in the money that is needed for development and the money that is out there. Particularly in the infrastructure,” Marina Rudyak says. Rudyak has worked in development for years and is now finishing her Ph.D. on Chinese development cooperation at Heidelberg University in Germany. Multilateral institutions and current donors cannot fund all necessary development projects, so there is still plenty of space for China besides the traditional donors: “It is not the question of American or Chinese money, EU or Chinese money. Africa needs all of that.”

Van der Putten explains that international development banks, like the African Development Bank and the World Bank, have limited funds available. This is not enough to finance all necessary infrastructure development. Western commercial banks cannot provide risky loans anymore since the economic crisis. “China’s role is crucial here,” van der Putten says. “Not only is it an alternative source of financing, it is also a really big one.”

China’s development banks, such as the China Development Bank and the China Exim Bank, make project financing available against normal tariffs. “This is not development aid,” van der Putten emphasizes, but it has some of its characteristics. “These are risky loans to developing countries, meant to improve their infrastructure.”

The China Model of Lending

Chinese money fills a gap in international infrastructure funding. So why is it causing debt and debate? For one thing, most BRI funding is based on state-to-state structures. This can create challenges for sovereign debt, with possible implications for bilateral ties.

Usually, loans are guided by standards determined by multilateral institutions like the World Bank, the International Monetary Fund, or multilateral mechanisms like the Paris Club. But China is not a member of the Paris Club, so it doesn’t need to inform members on its credit activities and it doesn’t have to follow any standards.

“Without a guiding multilateral or other framework to define China’s approach to debt sustainability problems, we only have anecdotal evidence of ad hoc actions taken by China as the basis for characterizing the country’s policy approach,” the CDG report concludes.

Instead of universal standards, “China generally follows local laws when it lends for development projects,” Scott Morris explains. Morris is one of the authors of the CDG report on debt among BRI countries. “This can mean high standards when local laws are strong and very low standards when laws are weak.”

The difference with loans from institutions like the World Bank, is that these institutions assess local laws and will impose their own protections if local laws are too weak. China leaves this responsibility with partner-governments and “follows whatever local laws say,” Morris says.

“China is also not as sensitive to debt sustainability issues, such as that lending terms are not strictly aligned with the country’s debt risks,” he adds. To what extend recipient countries benefit from Beijing’s loans therefore strongly depends on their own standards.

Price for Beijing

The debt problems among the BRI countries also come at a price for China. Between 2000 and 2014, Beijing spent $13 billion on actions relating to debt. With debt rescheduling it mitigates risks by extending the terms on loans.

China also carries significant risk itself when lenders default on their loans, according to Morris. Although “debt is essential for infrastructure investment,” Morris says, “large amounts of debt carry significant risks and need to be carefully managed by lenders and borrowers.”

Most importantly, the international critique is also creating a “huge problem in China,” Rudyak says. “The Chinese general public is highly critical of Chinese aid and Chinese loans.” China is not getting its money back and the country is being criticized by the international community. So why, an increasing number of Chinese ask, doesn’t Beijing spend this money on the poor at home?

China and Multilateral Lending

In a multilateral context, China does work according to World Bank standards. The Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) “totally” fits the rules set in the Bretton Woods system, Rudyak says. “If you look at the real work they are doing, other than that it was founded or proposed by the Chinese and that it sits in Beijing, next to all other Chinese policy banks, it’s a normal, boring, multilateral bank.”

The AIIB channels a lot less money than China’s other policy banks, such as the China Development Bank or the China Exim Bank. Some critics argue that China wants to build a separate system next to the current dominant order or Bretton Woods institutions such as the World Bank and the IMF. With its own policy banks, Beijing can circumvent the current order and the standards and regulations that go hand in hand with it.

Van der Putten doesn’t think China wants to replace the World Bank. “When it comes to development funding and infrastructure funding, China just uses all means available,” he says. But Beijing can use its growing lending clout to gain more influence in the World Bank.

“It is inevitable that China will also seek to have its global stature and influence commensurate to its relative power,” Haenle says. In institutions like the World Bank, Beijing still doesn’t have the level of influence it would like to have. “Beijing is taking on greater leadership in the Bretton Woods institutions and United Nations, but also forging its own institutions that it believes are better adapted to the realities of today.”

This view is shared more and more by other world leaders as well. In calling for efforts to modernize institutions in order to reflect the current balance of power, rather than create new ones, German Chancellor Angela Merkel indirectly spoke to China. “From our part of the world, influenced by Western values, we should be ready to look at established institutions and see the balance of power realistically reflected with them,” she said at the World Economic Forum in January 2019. “We have to accept new realities and reforms, and a new approach that will address those who harbor doubts about the international system.”

By setting up new institutions, “China does not want to upend the international order, it wants to revitalize it,” Haenle believes. “I have had one Chinese friend compare Beijing’s view of the international system to that of temples. They’d like to build new temples, repair old temples, but they don’t want to knock any temples down.” It wouldn’t be logical for China to overturn the international system either, as “China has been one of the greatest beneficiaries of the global order over the past four decades.”

Intentions and Politics

The Bretton Woods institutions “are a mirror of post-1945 and the world has changed,” Rudyak says. “But now of course the problem with the reform is that many of the countries that want to have a bigger say are not liberal democracies.”

Morris and his co-authors argue that Beijing should multilateralize the BRI in order to streamline China’s increasing efforts in international development funding and minimize debt problems. “China has valued its engagement with the multilateral institutions and as a result it’s an influential relationship. I think these institutions stand the greatest chance of convincing and helping China to improve its project and lending standards,” according to Morris.

China’s recent step to open a joint Capacity Development Center with the IMF, to train experts on policy and economics so countries can better decide whether to take up loans, is therefore an encouraging move.

“The fact is that China has a lot of development knowledge to share. From going to poverty to being where China is now, is something none of us in the West did in the same way and on the same time scale,” Rudyak argues. Criticism of China is often based on its political system. This is not to say that there is nothing there to criticize about the political system, but “inside this system, there are many people who are genuinely passionate about what they do and who really want to share their knowledge with the world.”

Instead of blanket criticisms of “debt trap diplomacy,” we should better deconstruct what specific projects are going wrong or right and why. “The reason is not that simple [as saying it’s] because the Party wants it,” Rudyak says. When we only talk about the Party, “we are neglecting those who genuinely want to change something, [those] who came out of poverty and now say: I want to help others to be less poor.”

Sophie van der Meer

Sophie van der Meer is a political scientist and journalist from the Netherlands. (From The Diplomat).

*  *  *

Xem bài liên hệ với đề tài: click vào đây

Xem trang Kiến thức, tài liệu: click vào đây
Xem các bài trên trang Anh ngữ: click vào đây
Trở về trang chính: http://www.nuiansongtra.net