(The New Long March: Trade War between China and the United States)

By Felix K. Chang

Văn Cường dịch

Foreign Policy Research Institute

June 07-2019

Khi Tổng thống Donald Trump và Chủ tịch Tập Cận Bình gặp nhau tại Hội nghị G20 vào tháng 6/2019, nhiều người hy vọng rằng họ sẽ đi đến một thỏa thuận nào đó nhằm chấm dứt cuộc chiến thương mại giữa Trung Quốc và Mỹ. Nhưng những hy vọng như vậy nhiều lần được khơi dậy rồi lại bị dập tắt kể từ khi cuộc chiến thương mại bắt đầu vào năm 2018. Tuy nhiên, các nhà quan sát vẫn đặt câu hỏi rằng cuộc chiến này có thể kéo dài bao lâu. Nền kinh tế của hai quốc gia có mối quan hệ mật thiết với nhau đến nỗi nhà sử học Niall Ferguson đã đặt ra thuật ngữ “Chimerica” để mô tả chúng. Một cuộc chiến thương mại kéo dài hẳn sẽ gây tốn kém cho cả hai. Đó hẳn đã là một sự khích lệ đủ lớn để hai bên giải quyết những bất đồng giữa họ trước khi cuộc xung đột trở nên dữ dội hơn nữa.

Cho đến lúc này, điều đó vẫn chưa xảy ra. Sau đợt áp thuế và thuế trả đũa ban đầu đối với số hàng hóa trị giá 50 tỷ USD của mỗi bên, Mỹ đã áp đặt mức thuế 10% đối với một loạt mặt hàng nhập khẩu khác từ Trung Quốc trị giá 200 tỷ USD vào tháng 9/2018. Để đáp trả, Trung Quốc đã đánh thuế từ 5%-10% đối với một danh sách các mặt hàng nhập khẩu từ Mỹ trị giá 60 tỷ USD. Kế đó, sau khi Trung Quốc rút lại các cam kết mà nước này đã đưa ra trong các cuộc đàm phán thương mại, Mỹ đã tăng thuế suất đối với danh mục hàng hóa Trung Quốc trị giá 200 tỷ USD lên 25% vào tháng 5/2019. Trung Quốc đã làm theo khi tăng thuế suất đối với danh mục hàng hóa Mỹ trị giá 60 tỷ USD lên tới 25%. Không chịu thua kém, Trump đã ra lệnh cho chính quyền chuẩn bị sẵn sàng để áp thuế mới đối với 300 tỷ USD hàng hóa còn lại mà Mỹ nhập khẩu từ Trung Quốc. Nếu Mỹ làm như vậy, có thể dự đoán rằng Trung Quốc sẽ áp thuế đối với số hàng hóa còn lại trị giá khoảng 20 tỷ USD mà nước này nhập khẩu từ Mỹ.

Giống như các cuộc chiến tranh thực sự, chiến tranh thương mại có thể vượt quá tầm kiểm soát. Vào một thời điểm nào đó, những tính toán cẩn thận về phí tổn và lợi ích bắt đầu trở nên kém quan trọng hơn so với ban đầu. Một cuộc chiến thương mại có thể dễ dàng leo thang trở thành lực cản kinh tế đối với cả hai bên tham chiến. Hiện tại, cả Trung Quốc lẫn Mỹ dường như đều không quá quan tâm đến điều đó. Để hiểu được lý do tại sao, chúng ta cần xem xét quan điểm của mỗi bên về cuộc chiến thương mại này.

Quan điểm của Trung Quốc

Đối với Trung Quốc, cuộc chiến thương mại với Mỹ diễn ra vào thời điểm không mấy phù hợp. Trong bối cảnh kinh tế toàn cầu suy yếu, Bắc Kinh đang xoay xở với việc chuyển đổi nền kinh tế của nước này từ chỗ dựa trên hoạt động đầu tư quy mô lớn và ngành sản xuất do xuất khẩu thúc đẩy sang một nền kinh tế mà ở đó tiêu dùng trong nước đóng vai trò lớn hơn. Cuộc chiến thương mại này chắc chắn đã làm phức tạp thêm tình hình. Mặc dù vậy, các nhà lãnh đạo Trung Quốc có lý do để tin rằng họ có khả năng thắng thế trong một cuộc chiến thương mại chống lại Mỹ. Một cựu thứ trưởng của Trung Quốc thậm chí còn công khai khoe khoang những lý do đó.

Khả năng tiếp cận nguồn tài chính là một trong những tài sản lớn nhất trong kho vũ khí chiến tranh thương mại của Bắc Kinh, cho phép họ giảm nhẹ tác động của cuộc xung đột đối với nền kinh tế Trung Quốc. Theo thông tin mà các nhà bình luận Trung Quốc thường viện dẫn, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBOC), ngân hàng trung ương của nước này, nắm giữ khoảng 3.000 tỷ USD dự trữ ngoại hối. Điều thậm chí còn quan trọng hơn là nợ chính phủ của Trung Quốc hiện chỉ ở mức 50% tổng sang phẩm quốc nội (GDP) (so với tỷ suất trên 100% của Mỹ và gần 240% của Nhật Bản). Điều đó đồng nghĩa với việc Bắc Kinh cảm thấy họ vẫn còn cơ hội vay thêm tiền. Và họ đã làm đúng như vậy. Tạm thời gạt sang một bên những nỗ lực kiềm chế nợ của chính quyền các địa phương ở Trung Quốc, Bắc Kinh dự kiến sẽ cho phép họ phát hành chứng khoán nợ mới trị giá hơn 300 tỷ USD trong năm 2019, cao hơn 13% so với năm trước đó.

Chính phủ Trung Quốc cũng có thể chỉ đạo PBOC thúc đẩy thanh khoản tài chính như họ từng làm. PBOC có thể làm vậy theo cách trực tiếp là bơm tiền mặt, hoặc theo cách gián tiếp là hạ thấp mức dự trữ bắt buộc đối với các ngân hàng Trung Quốc (lượng tiền mà các ngân hàng Trung Quốc cần gửi ở PBOC). Trên thực tế, người ta đã phải viện tới cách tiếp cận trực tiếp vào tháng 5/2019. Sau khi chính phủ tiếp quản ngân hàng Baoshang, một nhà cho vay Trung Quốc đang gặp rắc rối, PBOC đã bơm 62 tỷ USD vào các thị trường tài chính của Trung Quốc và bơm thêm 72 tỷ USD nữa 2 tuần sau đó để xoa dịu các thị trường này. Trong năm trước đó, PBOC cũng đã 5 lần sử dụng phương pháp gián tiếp để thúc đẩy cho vay và tăng trưởng kinh tế. Và trong trường hợp điều đó không đem lại kết quả như mong muốn, thì Trung Quốc được cho là sẽ đặt ra hạn ngạch cho vay để buộc các ngân hàng nước này cho vay tiền.

Hơn nữa, Bắc Kinh đã cho thấy họ sẵn sàng can thiệp vào các thị trường bằng các cách thậm chí còn trực tiếp hơn nữa. Sau khi thị trường chứng khoán Trung Quốc lao dốc vào năm 2015, chính phủ đã can thiệp nhằm chống đỡ giá cổ phiếu. Họ đã chỉ thị PBOC cung cấp tiền mặt cho các quỹ do chính phủ hỗ trợ. Sau đó, họ chỉ đạo các quỹ này, và thậm chí là một số công ty môi giới, mua cổ phiếu. Đến đầu năm 2016, Bắc Kinh đã đi xa đến mức cấm giao dịch hàng hóa kỳ hạn và chứng khoán phái sinh bằng cách tiến hành “điều mà theo lời phàn nàn của nhiều nhà quản lý quỹ là những chiến dịch đe dọa nhằm vào các thương nhân, cả trong lẫn ngoài nước”. Trong một số trường hợp, Chính phủ Trung Quốc đã mở các cuộc điều tra hình sự đối với các nhà quản lý bán khống cổ phiếu.

Tuy nhiên, có một đòn bẩy mà Bắc Kinh sở hữu nhưng do dự khi sử dụng, đó là giảm giá đồng nhân dân tệ. Mặc dù hành động này sẽ ngay lập tức thúc đẩy nền kinh tế Trung Quốc, song nó cũng sẽ làm giảm bớt sức ép lạm phát mà thuế quan của Trung Quốc gây ra đối với nền kinh tế Mỹ. Tồi tệ hơn, nó sẽ phá vỡ “chốt chặn” tiền tệ không chính thức của Trung Quốc đối với đồng USD, đồng tiền mà tỷ giá của nó với đồng nhân dân tệ chưa bao giờ vượt quá mức 7 nhân dân tệ đổi 1 USD trong hơn 10 năm qua. Mặc dù đòn bẩy này về bản chất không có gì đặc biệt, nhưng việc phá vỡ nó sẽ cho thấy rằng các điều kiện kinh tế ở Trung Quốc đã trở nên tồi tệ đến mức Bắc Kinh không còn khả năng bảo vệ chốt chặn này nữa. Lịch sử đem lại sự chỉ dẫn về những gì có thể xảy ra tiếp theo. Trong vòng 1 tháng sau khi Trung Quốc giảm 2% giá trị đồng nhân dân tệ vào năm 2015, dự trữ ngoại hối của PBOC đã giảm gần 94 tỷ USD. Đến cuối năm đó, hơn 320 tỷ USD đã bị rút khỏi nguồn dự trữ của ngân hàng này; những kỳ vọng xuất hiện cùng lúc đó về một nền kinh tế Mỹ mạnh mẽ hơn đã đẩy nhanh tốc độ của tiến trình này.

Mặc dù vậy, Bắc Kinh có thể tìm cách khiến Mỹ phải chịu các phí tổn kinh tế cao hơn. Hiệu quả của việc sử dụng biện pháp tăng thuế hơn nữa đối với hàng hóa Mỹ để đạt được mục đích đó là có hạn. Đó là vì giá trị hàng nhập khẩu từ Mỹ vào Trung Quốc chỉ bằng 1/4 giá trị hàng xuất khẩu từ Trung Quốc sang Mỹ. (Quả thật, đó là điểm then chốt của cuộc chiến thương mại). Tuy vậy, Bắc Kinh có thể gây rắc rối cho các công ty Mỹ bằng cách làm chậm lại quá trình thông quan và phê duyệt giấy phép cho họ. Bắc Kinh thậm chí có thể cấm toàn bộ hoạt động của các công ty này ở Trung Quốc. Tuy nhiên, có khả năng bước đi đầu tiên của Bắc Kinh sẽ là hạn chế khách du lịch Trung Quốc đến Mỹ, vốn đem lại cho Mỹ tổng cộng hơn 30 tỷ USD mỗi năm. Đó là cách Trung Quốc trừng phạt Hàn Quốc vì nước này đã phớt lờ sự phản đối của Trung Quốc đối với việc triển khai Hệ thống phòng thủ tên lửa tầm cao giai đoạn cuối (THAAD) của Mỹ trên lãnh thổ của mình vào năm 2017.

Một số người lập luận rằng PBOC có thể bán số trái phiếu chính phủ Mỹ trị giá 1.200 tỷ USD, vốn chiếm một phần lớn nguồn dự trữ ngoại hối của ngân hàng này. Việc này sẽ làm giảm giá các trái phiếu đó và đẩy lợi tức của chúng lên. Lãi suất của Mỹ do đó sẽ tăng cao hơn, gây tổn hại tới nền kinh tế Mỹ. Trong khi chiến lược như vậy là một lựa chọn rất thực tế cách đây 10 năm khi vốn dễ dàng chảy vào Trung Quốc, thì giờ đây nó không còn thực tế như trước nữa. Năm 2019, Trung Quốc đang trên đà thâm hụt tài khoản vãng lai. Nói cách khác, vốn đang chảy ra khỏi Trung Quốc. Mặc dù có thể tranh luận về việc liệu tình trạng thâm hụt tài khoản vãng lai của Trung Quốc mang tính cấu trúc hay chỉ là tạm thời, song chỉ riêng việc tình trạng này tồn tại thôi đã cho thấy việc đột ngột bán trái phiếu chính phủ Mỹ sẽ kéo theo những rủi ro. Việc này có thể dẫn tới tình trạng thoái vốn hàng loạt khỏi Trung Quốc, do sự chênh lệch về lợi tức giữa nợ chính phủ Trung Quốc và nợ chính phủ Mỹ sẽ thu hẹp lại. Trong khi đó, khi xét tới lãi suất gần bằng 0 hoặc âm ở hầu hết các nước phát triển lớn, nhu cầu lợi tức toàn cầu có thể giải quyết ngay cả việc trái phiếu chính phủ Mỹ bán ra ồ ạt mà không gặp nhiều khó khăn, làm giảm nhẹ những tác động có hại nhất của hành động của Trung Quốc.

Những người khác đã đưa ra khả năng Bắc Kinh có thể hạn chế xuất khẩu kim loại đất hiếm sang Mỹ, vì Trung Quốc hiện kiểm soát khoảng 90% hoạt động sản xuất mặt hàng này của thế giới. Những kim loại đó có ý nghĩa sống còn đối với nhiều thiết bị điện tử hiện đại, từ điện thoại thông minh đến các hệ thống tên lửa dẫn đường. Nếu Bắc Kinh làm như vậy thì chắc hẳn đây không phải là lần đầu tiên. Năm 2010, Trung Quốc đưa ra hệ thống hạn ngạch cắt giảm tới 40% lượng kim loại đất hiếm xuất khẩu của nước này. Việc này đã đẩy giá các kim loại này tăng vọt trong 2 năm, khiến Mỹ đệ đơn phản đối lên Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Trong khi đó, cung cầu trên toàn cầu đã có sự điều chỉnh. Các nhà khai thác bên ngoài Trung Quốc đã sản xuất nhiều kim loại đất hiếm hơn, và các nhà sản xuất đồ điện tử bắt đầu sử dụng các kim loại thay thế. Vào thời điểm WTO đưa ra phán quyết có lợi cho Mỹ và Trung Quốc dỡ bỏ hạn ngạch xuất khẩu vào năm 2014, giá của hầu hết kim loại đất hiếm đã giảm xuống gần mức trước hạn ngạch. Dù một số công ty Mỹ chắc chắn đã chịu thiệt hại, song đã không có thảm họa nào giáng xuống đại đa số các công ty.

Cuối cùng, các nhà lãnh đạo Trung Quốc có lẽ đơn giản tin rằng họ có khả năng cầm cự lâu hơn Mỹ. Chỉ vài ngày sau khi công bố đợt áp thuế mới nhất đối với Trung Quốc, Trump đã trì hoãn một phần trong kế hoạch áp thuế có liên quan tới phụ tùng ô tô sau khi một báo cáo của Bộ Thương mại Mỹ tiết lộ rằng ngành công nghiệp ô tô của Mỹ sẽ cần nhiều thời gian hơn để thích ứng với các mức thuế mới. Điều đó có thể cho Trung Quốc thấy rằng việc gia tăng sức ép kinh tế đối với Mỹ có thể khiến Trump phải chịu thua trước. Nhưng ngay cả khi ông không làm vậy, thì nhiệm kỳ tổng thống hiện tại của Trump cũng sẽ kết thúc vào đầu năm 2021. Nếu Trump không tái đắc cử, Tập Cận Bình có thể thương lượng với một vị tổng thống Mỹ mới, người mà có thể sẽ sẵn sàng chấp nhận một thỏa thuận có lợi hơn cho Trung Quốc.

Quan điểm của Mỹ

Trump không cư xử giống như hầu hết các chính trị gia Mỹ, bất luận điều đó là tốt hay xấu. Ông đã cho thấy mình sẵn sàng hy sinh vốn liếng chính trị ngắn hạn, thậm chí là lợi nhuận của doanh nghiệp Mỹ, để giành được tính cạnh tranh kinh tế lâu dài cho Mỹ. Ông dường như cũng chuẩn bị sẵn sàng để nền kinh tế Mỹ có thể đương đầu với một cuộc chiến thương mại. Trong năm đầu tiên trên cương vị tổng thống, ông đã cắt giảm thuế, tạo lực đẩy cho nền kinh tế Mỹ mà phần lớn đã phục hồi sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008. Điều đó đã giúp giảm tỷ lệ thất nghiệp xuống mức thấp kỷ lục và làm gia tăng khả năng của nền kinh tế Mỹ trong việc hấp thụ các cú sốc tiêu cực.

Mặc dù Washington đôi khi cảm thấy họ có ít đòn bẩy kinh tế hơn Bắc Kinh, như Trump đã bày tỏ qua những dòng tweet của mình, song Mỹ có một số tài sản tự nhiên trong một cuộc chiến thương mại với Trung Quốc. Trong số chúng, trước hết phải kể đến việc nền kinh tế Trung Quốc phụ thuộc vào Mỹ nhiều hơn so với chiều ngược lại. Xuất khẩu của Mỹ sang Trung Quốc chỉ chiếm 0,7% GDP của Mỹ, trong khi đó xuất khẩu của Trung Quốc sang Mỹ chiếm tới 4,5% GDP của Trung Quốc. Trong khi phí tổn kinh tế dài hạn của một cuộc chiến thương mại có thể được phân bổ đều hơn, Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) gần đây ước tính rằng trong ngắn hạn, cuộc chiến thương mại sẽ khiến tăng trưởng GDP của Mỹ sụt giảm ở mức khiếm tốn (0,3%-0,6%) nhưng lại khiến tăng trưởng GDP của Trung Quốc sụt giảm nhiều hơn (0,5%-1,5%).

Ngân hàng dự trữ liên bang – ngân hàng trung ương của Mỹ – là một tài sản có giá trị khác trong cuộc chiến thương mại. Trong khi các nhà lãnh đạo chính trị Mỹ không thể trực tiếp chỉ đạo chính sách của ngân hàng này, nó phản ứng khá nhanh nhạy trước những thay đổi trong quỹ đạo của nền kinh tế Mỹ. Nếu Ngân hàng dự trữ liên bang nhận thấy cuộc chiến thương mại bắt đầu gây thiệt hại thực sự về kinh tế, thì có khả năng họ sẽ hạ thấp lãi suất ngắn hạn của Mỹ nhằm thúc đẩy hoạt động kinh tế. Trong cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, Ngân hàng dự trữ liên bang cũng tỏ ra sẵn sàng thực hiện các biện pháp tiền tệ cực đoan, bao gồm cả việc mở rộng bảng cân đối kế toán, để giúp nền kinh tế Mỹ nếu cần thiết. Với sức mạnh như vậy, Ngân hàng dự trữ liên bang có thể là một công cụ rất mạnh trong cuộc chiến thương mại. Nhưng cho đến nay, cơ quan này đã từ chối đóng một vai trò trực tiếp như vậy.

Đương nhiên, Chính phủ Mỹ không thiếu đòn bẩy có thể sử dụng để chống lại Trung Quốc. Một vài trong số này khá dễ đoán. Tháng 5/2019, Chính quyền Trump đã tiết lộ kế hoạch hỗ trợ 16 tỷ USD cho nông dân Mỹ khi các sản phẩm nông nghiệp của họ phải chịu mức thuế cao hơn do Trung Quốc đặt ra. Tuy nhiên, các đòn bẩy khác cũng đáng chú ý. Cũng trong tháng 5/2019, Washington đã cấm các công ty Mỹ làm ăn kinh doanh với Huawei, nhà sản xuất thiết bị viễn thông lớn nhất Trung Quốc. Điều đó có thể đã gây khó khăn cho Huawei. Không được quyền truy cập vào các ứng dụng Android của Google, các sản phẩm của Huawei sẽ kém cạnh tranh hơn rất nhiều. Và giờ đây, Chính phủ Mỹ được cho là đang xem xét việc đưa các công ty Trung Quốc khác vào danh sách đen. Đương nhiên, Bắc Kinh có thể trả đũa theo cách tương tự. Nhưng hiện nay họ có ít mục tiêu hơn trước đây. Đó là vì Bắc Kinh đã chỉ đạo các công ty quốc doanh của Trung Quốc ngừng mua hàng từ các công ty lớn của Mỹ như Cisco, IBM và Oracle từ cách đây 5 năm.

Tuy vậy, không giống như Bắc Kinh, Washington hầu như không có lý do gì để tin rằng họ có thể cầm cự lâu hơn chế độ hiện tại của Trung Quốc, đặc biệt là sau khi triết lý chính trị của Tập Cận Bình được ghi vào Điều lệ Đảng Cộng sản Trung Quốc vào năm 2017. Tuy nhiên, Washington có thể hy vọng cầm cự lâu hơn “đường băng kinh tế” của Trung Quốc. Việc nền kinh tế Trung Quốc đang hạ nhiệt và những khoản nợ khổng lồ mà chính quyền các địa phương, các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước và ngày càng nhiều ngân hàng ở Trung Quốc đang phải gánh chịu có thể làm hạ nhiệt nền kinh tế một cách nhanh chóng hơn nữa là điều mà ai cũng biết. Hiện tại, niềm tin vào 3.000 tỷ USD dự trữ ngoại hối của Trung Quốc như là phương kế cuối cùng đã giúp ngăn chặn một cuộc khủng hoảng tài chính. Nhưng nếu gây đủ sức ép đối với nền kinh tế Trung Quốc và có đủ nhiên liệu cho nền kinh tế Mỹ, Washington có thể làm suy yếu nguồn dự trữ đó và đẩy Trung Quốc vào cái có thể là một phản ứng dây chuyền các thảm họa kinh tế.

Quan điểm nào đúng đắn hơn?

Với nhiều chiến lược chiến tranh thương mại đan xen như vậy, thật khó có thể nhận biết được quan điểm nào đúng đắn hơn. Một bảng tính điểm đơn giản đánh giá riêng biệt từng chiến lược sẽ không thể nắm bắt được cách mà tất cả những chiến lược này tương tác với nhau. Thay vào đó, việc theo dõi các thị trường, vốn có hiệu quả trong việc tổng hợp lượng thông tin khổng lồ, có thể là cách tốt nhất để biết được quan điểm nào thâu tóm tình hình hiện tại. Vì thị trường chứng khoán Trung Quốc vẫn tương đối nông, nên thị trường tốt nhất để theo dõi có thể là thị trường tiền tệ, nhất là giao dịch bằng cặp tiền tệ là đồng nhân dân tệ và đồng USD. Mặc dù Trung Quốc hạn chế giao dịch bằng cặp tiền tệ này ở mức đã xác định trước, song đồng tiền của Trung Quốc có thể trôi nổi trong giới hạn đó. Và sự dao động của đồng tiền này có thể nói lên nhiều điều.

Nếu tăng trưởng kinh tế của Trung Quốc tiếp tục giảm so với Mỹ, thì đồng nhân dân tệ tự nhiên sẽ yếu hơn so với đồng USD. Cuối cùng, nó sẽ vượt ngưỡng 7 nhân dân tệ đổi 1 USD, bất luận những gì Trung Quốc có thể làm để ngăn chặn điều đó. Tuy nhiên, điều quan trọng hơn là đồng nhân dân tệ mất giá như thế nào. Nó sẽ giảm giá một cách có trật tự hay hỗn loạn? Sự sụt giảm nhanh chóng sẽ cho thấy tình trạng mất niềm tin vào khả năng của Trung Quốc trong việc giữ cho nền kinh tế nước này vận hành đều đặn. Điều đó có thể báo trước những vấn đề lớn hơn đối với Trung Quốc, có thể bao gồm cả một cuộc khủng hoảng nợ hay dòng vốn chảy ồ ạt ra bên ngoài. Rốt cuộc, một đồng tiền giảm giá sẽ không thu hút được vốn. Tháng 5/2019, khi căng thẳng thương mại giữa Trung Quốc và Mỹ bùng phát, giá trị đồng nhân dân tệ so với đồng USD đã giảm 2,5% chỉ trong hơn 1 tuần.

Cuộc trường chinh

Với việc mỗi bên tỏ ra khá thoải mái khi cho rằng họ có thể cầm cự lâu hơn đối thủ trong cuộc chiến thương mại, không bên nào có nhiều động lực để nhượng bộ vào lúc này. Do đó, việc Trung Quốc rút lại những cam kết mà họ đã đưa ra trong các cuộc đàm phán thương mại trước đó hầu như không gây ngạc nhiên. Trong khi đó, có lẽ Chính quyền Trump hầu như không cảm thấy sức ép khiến họ phải vội vàng tiến tới một thỏa thuận, nhất là nếu thỏa thuận đó không đáp ứng mục tiêu của họ.

Trái lại, điều gây ngạc nhiên là Trump hầu như không bị các đối thủ chính trị dường như rất kiên quyết trong đảng Dân chủ chỉ trích về cuộc chiến thương mại này. Cho đến nay, họ chỉ phê phán các chiến thuật của ông chứ không chỉ trích chính cuộc chiến này. Thượng nghị sĩ Chuck Schumer, một trong những chính trị gia cấp cao nhất của đảng Dân chủ, thậm chí còn lên tiếng khích lệ hành động của Trump. Trong khi điều đó có vẻ đáng chú ý, người ta cần nhớ rằng chính đảng Dân chủ mới là đảng có truyền thống ủng hộ các chính sách mang tính bảo hộ hơn. Quả thật, Trump gặp nhiều rắc rối hơn với các thành viên trong chính đảng Cộng hòa của ông, những người từ lâu đã ủng hộ thương mại tự do. Do vậy, ngay cả khi Bắc Kinh phải đối phó với một vị tổng thống Mỹ mới sau cuộc tổng tuyển cử tiếp theo của Mỹ, họ có thể sẽ không phải đối phó với một cách tiếp cận hoàn toàn mới, nhất là nếu các mức thuế của Chính quyền Trump đã đem lại những tiến triển.

Cuộc chiến thương mại Mỹ-Trung có lẽ chỉ mới chứng kiến cái kết của sự khởi đầu và còn lâu mới chấm dứt. Tháng 5/2019, Tập Cận Bình phát biểu tại Trung Quốc rằng nước này đang ở trong “cuộc trường chinh mới”, đề cập tới chuyến hành trình nổi tiếng dài 4.000 dặm mà những người cộng sản Trung Quốc đã thực hiện để thoát khỏi kẻ thù vào những năm 1930. Tập Cận Bình có thể đã phát tín hiệu đến người nghe ở trong và ngoài nước rằng cuộc chiến thương mại có thể kéo dài. Nếu đúng như vậy, thì đối với Mỹ, việc chuẩn bị đối phó với thuế quan và những biến động kinh tế kéo dài sẽ là khôn ngoan. Tương tự, Tập Cận Bình cần đảm bảo rằng “cuộc trường chinh mới” của Trung Quốc do ông dẫn dắt sẽ không bị thất bại.

Felix K. Chang

Văn Cường dịch

Felix K. Chang là nhà nghiên cứu cao cấp tại Viện Nghiên cứu chính sách đối ngoại, Mỹ (Foreign Policy Research Institute, FPRI).

The New Long March: Trade War between China and the United States

By Felix K. Chang

Văn Cường dịch

Foreign Policy Research Institute

June 07-2019

When Presidents Donald Trump and Xi Jinping meet at the G-20 summit in June 2019, there are hopes that they will come to some agreement to end the trade war between China and the United States. But such hopes have already been raised and dashed several times since the trade war began in 2018. Yet observers still question how long the war could last. The economies of the two countries are closely intertwined, so much so that historian Niall Ferguson coined the term “Chimerica” to describe them. A long trade war would, no doubt, be costly for both. That should have been enough of an incentive for the two sides to settle their differences before the conflict intensifies further.

So far that has not happened. After an initial round of tariffs and retaliatory tariffs on $50 billion of goods on each side, the United States imposed a 10 percent tariff on a list of Chinese imports worth another $200 billion in September 2018. In response, China levied duties of between 5 and 10 percent on a list of American imports worth $60 billion. Then, after China backed away from pledges it had made during trade negotiations, the United States boosted the tariff rate on its $200-billion list of Chinese goods to 25 percent in May 2019. China followed suit, raising the tariff rates on its $60-billion list of American goods to as high as 25 percent. Not to be outdone, Trump ordered his administration to ready new tariffs on the remaining $300 billion of goods the United States imports from China. If those U.S. tariffs are implemented, China can be expected to slap tariffs on the remaining $20 billion or so of goods that it imports from the United States.

Much like actual wars, trade wars can take on a life of their own. At some point, careful calculations of costs and benefits begin to matter less than they did at the outset. A trade war can easily escalate to become an economic drag on both combatants. For the moment, neither China nor the United States seems overly concerned about that. To understand why, we should consider their respective perceptions of the trade war.

The Chinese Perspective

For China, the trade war with the United States did not come at the best time. Against a backdrop of global economic softness, Beijing is managing the transformation of its economy from one based on massive investment and export-led manufacturing to one where domestic consumption plays a larger role. No doubt the trade war has complicated matters. Even so, Chinese leaders have reasons to believe they are likely to prevail in a trade fight against the United States. One former Chinese vice-minister even publicly boasted about them.

Access to financial resources is among the greatest assets in Beijing’s trade-war arsenal, enabling it to cushion the impact of the conflict on its economy. As Chinese commentators often cite, China’s central bank, the People’s Bank of China (PBOC), holds about $3 trillion in foreign exchange reserves. Perhaps even more important is that China’s national government debt currently stands at only 50 percent of GDP (compare that to America’s, which tops 100 percent, and Japan’s, which is near 240 percent). That means that Beijing feels it has room to borrow. And borrow it has. Shelving efforts to rein in the debts of China’s local governments for the time being, Beijing is expected to allow them to issue new debt worth over $300 billion in 2019, a sum 13 percent higher than the year before.

The Chinese government can also direct the PBOC, as it has in the past, to boost financial liquidity. The PBOC can do so either directly with cash injections or indirectly by lowering China’s bank reserve requirements (the amount of money that Chinese banks must keep on deposit at the PBOC). In fact, the direct approach was needed in May 2019. After the government took over Baoshang Bank, a troubled Chinese lender, the PBOC injected $62 billion into China’s financial markets and another $72 billion two weeks later to calm them. Over the prior year, the PBOC has also used the indirect method—five times—to spur lending and economic growth. And, should that not yield the desired results, China has been known to set loan quotas to compel its banks to lend.

Furthermore, Beijing has shown its willingness to intervene in markets in even more direct ways. After China’s stock market plunged in 2015, the government stepped in to prop up share prices. It instructed the PBOC to make cash available to government-backed funds. It then ordered those funds, and even some brokerage firms, to buy shares. By early 2016, Beijing went so far as to suppress trading in futures and derivatives by conducting “what many fund managers complained were campaigns of intimidation against traders, both foreign and domestic.” In several cases, the Chinese government launched criminal investigations into managers who sold shares short.

There is, however, one lever that Beijing possesses, but has been hesitant to use: the devaluation of its currency, the renminbi. While doing so would give China’s economy an immediate boost, it would also ease the inflationary pressure that Chinese tariffs have put on the U.S. economy. Worse still, it would break China’s informal currency peg to the U.S. dollar, which has not traded above 7 yuan to the dollar for over a decade. While there is nothing inherently special about that level, breaking it would suggest that the economic conditions in China had worsened to a point where Beijing could no longer defend the peg. History offers a guide as to what could happen next. Within one month after China depreciated its currency by 2 percent in 2015, the PBOC’s foreign exchange reserves fell by nearly $94 billion. By the end of that year, over $320 billion was drained from its reserves, hastened by concurrent expectations of a stronger U.S. economy. [1]

That being said, Beijing could seek to impose higher economic costs on the United States. To that end, further increases in tariffs on American goods have limited utility. That is because the value of China’s imports from the United States is only one-quarter of the value of China’s exports to the U.S. (Indeed, that is the crux of the trade war.) Still, Beijing could make trouble for American companies by slowing down their customs clearances and permit approvals. It could even prohibit them from operating in China altogether. But Beijing’s first step would likely be to restrict Chinese tourism to the United States, which totals over $30 billion annually. That was how China punished South Korea after it failed to heed Chinese objections to the deployment of the U.S. Terminal High Altitude Area Defense anti-missile system on its soil in 2017.

Some have argued that the PBOC could sell its $1.2 trillion of U.S. Treasury securities, which form a large part of its foreign exchange reserves. That would depress the prices of those securities and push up their yields. The resultant higher U.S. interest rates would hurt the American economy. While such a strategy was a very real option a decade ago when capital readily flowed into China, it is less realistic now. In 2019, China is on track to run a current account deficit. In other words, capital is flowing out of China. While one can debate whether China’s current account deficit is structural or temporary, the fact that it exists at all suggests that a sudden sale of U.S. Treasury securities would be risky. It could trigger a flight of capital from China, as the difference in yields between Chinese and U.S. government debt narrows. Meanwhile, given near-zero or negative interest rates in most major developed countries, global appetite for yield may absorb even a massive sale of U.S. Treasury securities without much difficulty, blunting the most harmful effects of China’s action.

Others have raised the possibility that Beijing could restrict the export of rare earth metals to the United States, since China controls roughly 90 percent of the world’s current production. Those metals are vital for many modern electronics, from smartphones to guided-missile systems. Certainly if Beijing did so, it would not be the first time. In 2010, China introduced a quota system that cut its exports of rare earth metals by 40 percent. That sent prices for the metals soaring for two years and prompted the United States to file a protest with the World Trade Organization (WTO). In the meantime, global supply and demand adjusted. Miners outside of China produced more rare earth metals and electronics manufacturers began using alternate metals. By the time the WTO ruled in favor of the United States and China lifted its export quota in 2014, the prices of most rare earth metals had already declined to just above their pre-quota levels. While some American companies were definitely hurt, no catastrophe befell the vast majority of them.

Finally, Chinese leaders might simply believe that they can outlast the United States. Only days after Trump announced his latest round of tariffs on China, he delayed imposing a portion of the tariffs related to auto parts after a U.S. Department of Commerce report revealed that the U.S. auto industry would need more time to adjust to the new tariffs. That may suggest to China that more economic pressure on the United States could cause Trump to blink. But even if he does not, Trump’s current term as president will end in early 2021. Should he fail to be reelected, Xi could bargain with a new American president, one who might be willing to strike a deal that is more favorable to China.

The American Perspective

For better or worse, Trump has not behaved like most American politicians. He has shown that he is willing to sacrifice short-term political capital, if not U.S. corporate profits, for longer-term American economic competitiveness. It also appears that he primed the U.S. economy for a trade fight. During his first year as president, he cut taxes, supercharging a U.S. economy that had largely recovered from the 2008 financial crisis. That has helped to produce record low unemployment and give the U.S. economy more room to absorb negative shocks.

Although Washington sometimes feels it has fewer economic levers than Beijing, as Trump has expressed in his tweets, the United States does have some natural assets in a trade war against China. Foremost among them is that China’s economy is more reliant on the United States than the other way around. American exports to China account for only 0.7 percent of U.S. GDP, whereas Chinese exports to the United States account for 4.5 percent of China’s GDP. While the long-term economic costs of a trade war may be more evenly distributed, the International Monetary Fund recently estimated that in the short-term the trade war will trim a modest 0.3 to 0.6 percent from U.S. GDP growth but slice a heftier 0.5 to 1.5 percent from China’s GDP growth. [2]

The U.S. Federal Reserve, America’s central bank, is another valuable asset in the trade war. While American political leaders cannot directly steer its policy, it is reasonably responsive to shifts in the trajectory of the U.S. economy. Should the Federal Reserve detect that the trade war is beginning to take a real economic toll, it would likely lower short-term U.S. interest rates to boost economic activity. During the 2008 financial crisis, the Federal Reserve also proved itself willing to take extreme monetary measures, including a vast expansion of its balance sheet, to help the U.S. economy if needed. With such power, the Federal Reserve could be a very potent instrument in the trade war. But so far it has refused to play such a direct role.

Of course, the U.S. government is not without levers it can use to counter China. Some are fairly predictable. In May, the Trump administration unveiled a plan to provide $16 billion in assistance to American farmers whose agricultural products will suffer from China’s higher tariff rates. But other levers have been extraordinary. In the same month, Washington banned American companies from doing business with Huawei Technologies, China’s largest telecommunications equipment manufacturer. That may have hobbled Huawei. Without access to Google’s Android applications, Huawei’s products are far less competitive. And now the U.S. government is reportedly considering other Chinese firms to blacklist. Naturally, Beijing could retaliate in kind. But it has fewer targets today than it once did. That is because Beijing already told Chinese state-owned firms to stop purchasing from major American companies, like Cisco, IBM, and Oracle five years ago.

Yet unlike Beijing, Washington has little reason to believe that it can outlast China’s current regime, especially after Xi enshrined his political philosophy into the Chinese Communist Party’s constitution in 2017. Washington could, however, hope to outlast China’s economic runway. It is no secret that the Chinese economy is cooling and that the enormous debts carried by China’s local governments, state-owned enterprises, and, increasingly, banks, could rapidly chill it further. For the moment, confidence in China’s $3 trillion in foreign exchange reserves to act as a backstop has helped to forestall a financial crunch. But with enough pressure on the Chinese economy and fuel for the U.S. economy, Washington could undermine those reserves and expose China to what could be a chain reaction of economic calamities.

Which Perspective Is (More) Right?

With so many intertwined trade war-fighting strategies, it is difficult to discern which perspective has the edge. A simple scoreboard evaluating each strategy in isolation would not capture how they all interact together. Instead, tracking markets, which are good at synthesizing huge amounts of information, may be the best way to tell which perspective is currently on top. Since China’s equity market is still relatively shallow, the best market to track may be the currency market, particularly the trading in the yuan/dollar currency pair. Even though China restricts trading of the pair to a predefined range, China’s currency can float within that range. And how it floats can be telling.

If China’s economic growth continues to decline relative to America’s, the yuan will naturally weaken against the dollar. Eventually, it will breach the 7-yuan-to-the-dollar level, regardless of what China might do to prevent it. But more important is how the yuan depreciates. Will it devalue in an orderly or disorderly fashion? A rapid plunge would suggest a loss of confidence in China’s ability to keep its economy chugging along. That could presage bigger problems for China, including perhaps a debt crisis or a massive capital outflow. After all, a devaluating currency does not attract capital. In May, when trade tensions between China and the United States flared, the yuan lost over 2.5 percent of its value against the dollar in just over a week.

The Long March

With each side reasonably comfortable that it can outlast its opponent in the trade war, neither has much motivation to give in at the moment. Hence, it came as little surprise that China backtracked on the commitments it had made in earlier trade negotiations. Meanwhile, the Trump administration probably felt little pressure to rush into a deal, especially if the deal fell far short of the administration’s goal.

In contrast, what has been surprising is how little criticism Trump has received over the trade war from his seemingly implacable political opponents in the Democratic Party. So far, they have criticized only his tactics, but not the war itself. One of the Democratic Party’s most senior politicians, Senator Chuck Schumer, even voiced his encouragement for Trump’s action. While that may seem remarkable, one must remember that it has been the Democratic Party which has traditionally supported more protectionist policies. Indeed, Trump has had more trouble with members of his own Republican Party, who have been long-time free trade advocates. So, even if Beijing finds itself dealing with a new American president after the next U.S. national election, it may not find an entirely new approach, especially if the Trump administration’s tariffs have made headway.

Far from concluding, the trade war between China and the United States might have only seen the end of its beginning. In May, Xi told China that it was on a “new Long March,” referring to the famous four-thousand-mile journey Chinese communists made to escape their enemies in the 1930s. Xi may have been signaling to audiences at home and abroad that the trade war could last a long time. If true, the United States would be wise to prepare for tariffs and economic disruptions to last a long time too. All the same, Xi should make sure the “new long march” on which he has taken China does not turn out to be off a short pier.

Felix K. Chang

Notes:

[1] Grace Zhu, “China’s Forex Reserves Resume Their Fall,” Wall Street Journal, Dec. 8, 2015, p. C3

[2] International Monetary Fund, World Economic Outlook, April 2019 (International Monetary Fund: Washington, 2019), pp. 124-125.

Felix K. Chang is a senior fellow at the Foreign Policy Research Institute. He is also the Chief Strategy Officer of DecisionQ, a predictive analytics company in the national security and healthcare industries. He has worked with a number of digital, consumer services, and renewable energy entrepreneurs for years. He was previously a consultant in Booz Allen Hamilton’s Strategy and Organization practice; among his clients were the U.S. Department of Energy, U.S. Department of Homeland Security, U.S. Department of the Treasury, and other agencies. Earlier, he served as a senior planner and an intelligence officer in the U.S. Department of Defense and a business advisor at Mobil Oil Corporation, where he dealt with strategic planning for upstream and midstream investments throughout Asia and Africa.

His publications have appeared in American Interest, National Interest, Orbis, and Parameters. His latest FPRI E-Book is Transforming the Philippines’ Defense Architecture: How to Create a Credible and Sustainable Maritime Deterrent. His ongoing research concentrates on military, economic, and energy security issues in Asia as well as the financial industry around the world. He received his M.B.A. from Duke University and M.A. and B.A. from the University of Pennsylvania. (From Foreign Policy Research Institute).

*  *  *

Xem bài liên hệ với đề tài: click vào đây

Xem trang Kiến thức, tài liệu: click vào đây
Xem các bài trên trang Anh ngữ: click vào đây
Trở về trang chính: http://www.nuiansongtra.net